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Proposition de la commission, propositions de minorité, amendements et sous-amendements

Bulletin   de   séance

Procès-verbal de la séance du 22 septembre 2001 


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N° et Date de la Séance N° 10 du 22 septembre 2000
Lieu Château d’Oex
Présidence de Madame Yvette Jaggi

Déroulement des débats

Cliquez pour consulter le du document où figurent toutes les propositions, amendements et sous-amendements liés aux articles adoptés lors de la séance. 

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Articles adoptés

Article 6.1.1 — Définition

Proposition Piguet refusée par 70 NON contre 68 OUI
 Motion d’ordre Daniel Bovet acceptée par 68 OUI contre 64 NON

Article 6.1.1 — Définition
 Le Canton est composé de communes. Les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique. Elles veillent au bien-être de leurs habitants et à la préservation d’un cadre de vie durable. Leur existence et leur territoire sont garantis dans les limites de la Constitution. 

Article 6.1.2 — Compétences primaires

Proposition Lasserre préférée à une évidente majorité.
 Proposition Lasserre adoptée par 92 voix contre 27.

Article 6.1.2 — Compétences primaires
Article biffé.

Article 6.1.3 — Compétences déléguées

Article 6.1.3
Les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent. L’État confie aux communes les tâches qu’elles sont mieux à même d’exécuter.

Article 6.1.4 — Autonomie communale

Amendement Zuercher repoussé par 80 NON et 56 OUI.
 Amendement Piguet repoussé par 87 voix contre 60.

Article 6.1.4 — Autonomie communale

Dans les domaines où les communes ont délégué leurs compétences à une fédération de communes, l’autonomie peut alors être invoquée par celle-ci.

Article 6.1.5 — Surveillance par l’État

Article 6.1.5 — Surveillance par l’État
Les communes exercent leurs activités dans le respect de leur population et du droit. L’État en assure le contrôle.

Article 6.1.11 — Fusion de communes

Proposition de minorité Lyon rejeté par 76 voix contre 46.
Majorité évidente en faveur de l’article tel que proposé par la commission.

Article 6.1.11 — Fusion de communes
Le Canton encourage et favorise les fusions de communes. Aucune fusion ne peut intervenir sans le consentement des corps électoraux concernés.

Article 6.1.12 — Incitation aux fusions

Version de la commission approuvée par 89 voix contre 38.

Article 6.1.12 — Incitation aux fusions
Les procédures de fusions de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes. La loi prévoit des incitations financières, fondées sur des critères objectifs, encourageant les fusions de communes.

Disposition transitoire
Un bonus sera octroyé aux communes qui fusionneront dans les dix ans à partir de la promulgation de la loi. 

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La séance est ouverte à 10 heures. 

Sont présents:

Mmes et MM. Amstein Claudine, Athanasiadès Jean, Aubert Josiane, Baehler Bech Anne, Balissat Jean, Bavaud Adrien, Benjamin Samy, Berney Michel, Blanc Eric, Blanc Marcel, Boillat Jean-Pierre, Bolinger Anne-Marie, Bory Marc-André, Bory-Weber Dominique, Bouvier Denis, Bovay Judith, Bovet Daniel, Bovet Fred-Henri, Bovon-Dumoulin Martine, Bovy Samuel, Braissant Rénald, Brélaz Daniel, Bron Jacques-Henri, Buffat Michel, Bühler Michel, Bühlmann Gérard, Burdet Georges, Burnier-Pelet Thérèse, Burri Marcel, Carnevale Eliane, Chapuis Allegra, Charotton Georges, Cherbuin Martine, Cherix François, Chollet Jean-Luc, Cohen-Dumani Marcel, Colelough Philippe, Cornu Claire-Lise, Cornu Pierre-Alain, Crisinel François, Cuendet Maria-Chrystina, de Haller Jean-Claude, Delay Elisabeth, Dépraz Alex, Desarzens Laurent, Dessauges Pascal,  Dufour Denyse, Dufour Etienne, Fague Sébastien, Farron Pierre, Galeazzi Rebecca, Garelli Stéphane, Ghiringhelli Charles-Pascal, Gindroz André, Girod-Baumgartner Christine, Goël Yves, Gonthier Alain, Gorgé Marcel, Goy-Seydoux Louis, Grin Nicole, Gross Nicole, Guy Joël, Haefliger Sylviane, Haldy Jacques, Henchoz Pierre, Henchoz-Cottier Martine, Henry Philippe, Hermanjat Pierre, Holenweg Rouyet Anne, Humair Louis, Hunkeler Pierre, Jaeger Odile, Jaggi Yvette, Jemelin Mireille, Jomini Viviane, Jordan Andreane, Jufer Nicole, Kaeser Danièle, Keshavjee Shafique, Kulling Jean-Pierre, Labouchère Catherine, Lasserre Colette, Léchaire Jean-Michel, Lehmann Pierre, Le Roy Jean, Leuba Jean-François, Linder Sandra, Loi Zedda Fabien, Luisier Christelle, Lyon Anne-Catherine, Maillefer Denis-Olivier, Mamboury Catherine, Marion Gilbert, Martin Bernard, Martin Marie-Antoinette, Martin Marie-Hélène, Masson Stéphane, Millioud Jean-Pierre, Morel Charles-Louis, Morel Nicolas, Moret Isabelle, Nicod François, Nicolier Yvan, Nordmann Roger, Oguey Annie, Ormond Anne, Ostermann Roland, Payot François, Pellaton Berthold, Perdrix René, Perrin Jeanne-Marie, Piguet Jean-Michel, Pillonel Cédric, Pittet François, Pittet Jacqueline, Pradervand Jean-Claude, Rapaz Olivier, Rebeaud Laurent, Recordon Luc, Renaud Dominique, Reymond Antoine, Richard Claire, Rochat-Malherbe Paul, Rodel Marilyne, Roulet Catherine, Roulet-Grin Pierrette, Ruey-Ray Elisabeth, Salamin Michel Lauréane, Saugy-Anhorn Nathalie, Schmid Charles, Schneiter Robert, Schwab Claude, Thévoz Francis, Tille Albert, Troillet Roland, Vallotton Jacques, Volluz Françoise, Voruz Eric, Voutaz-Berney Eveline, Weill-Lévy Anne, Wellauer Pierre-Olivier, Winteregg Michel, Yersin-Zeugin Ruth, Ziegler Geneviève, Zisyadis Josef, Zuercher Magali, Zwahlen Jacques (147).

Sont absents:

Mmes et MM. Buffat Marc-Olivier, Bühlmann Willy, Conod Philippe, Cruchon Raoul, de Souza Regula, Favre-Chabloz Raymonde, Gallaz Christophe, Gonvers Olivier, Guignard Françoise, Mamin Henri, Mange Daniel, Mayor Philippe, Pernet Jacques, Wettstein Irène, Wiser Henri (15).

Se sont excusés:

Mmes et MM. Berger Cécile, Bielman Anne, Cossy Samuel-Henri, Chatelain André, de Luze Charles-Henri, de Mestral Laurent, Desmeules Michel, Dubois Jean-Paul, Freymond-Bouquet Monique, Jaillet Gérard, Keller Pierre, Mages Roland, Margot François, Martin Jean, Martin Laurence, Nordmann Philippe, Streit Adrien, Wehrli Laurent (18).

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Accueil et communication d’ordre général

F Yvette JAGGI

Mesdames et Messieurs les constituants, Messieurs les représentants de la presse, permettez-moi d’ouvrir cette séance, que je ne peux pas qualifier d’extra muros, puisque nous n’avons pas de murs, nous sommes toujours hors les murs. Mais cette fois, nous avons pris, ce qui est de bonne augure pour la tenue de nos débats aujourd’hui, quelque altitude. Nous sommes donc dans l'air vivifiant des alpes vaudoises et du Pays d'Enhaut, qui se réjouit de notre passage dans ces lieux et a mis quelque promotion touristique sur vos tables. Mesdames et Messieurs, vous savez que notre venue ici est tout à fait dans l'esprit de cette Constituante qui, au niveau des méthodes de travail, se veut innovatrice — au niveau du fond aussi, j'espère — et par conséquent, en particulier, itinérante. Coïncidences, motivations, retombées heureuses, que sais-je, il y a donc cette semaine où ces jours, ici, à Château d’Oex, le Forum économique et culturel des régions, plus connu sous le nom de «Bulle», sous laquelle aura lieu ce soir un débat portant sur quelques-uns des sujets abordés dans la Constitution, parmi les plus controversés: les droits et la position des étrangers dans ce Canton et l'organisation territoriale, dont nous allons parler aujourd'hui. Ceci dit, je puis passer à l'ordre du jour de notre séance, en commençant par les communications. Vous avez reçu un avant-projet, c'est décidément un terme en vigueur chez nous, un avant-projet de calendrier des séances plénières de notre Assemblée, qui va jusqu'à la fin du premier semestre 2001. Seules les prochaines séances sont déjà fixées quant aux lieux, les dates étant, elles, définitives pour toute la période de la séance X, que nous tenons aujourd'hui, à la séance XXIII, qui se tiendra le 9 mars. Nous avons, il ne faut pas le cacher, quelque peine avec la détermination des lieux, et notamment avec les locaux universitaires qui sont, dès la reprise des cours à fin octobre, évidemment sollicités en priorité par les activités liées aux études et à la recherche. En ce qui concerne la séance du 13 octobre, qui coïncide avec une réunion convoquée par le Service cantonal de l'aménagement du territoire, sur la question de l'organisation du territoire justement, nous prévoyons un ordre du jour qui puisse tenir compte des relativement nombreuses absences annoncées de la Constituante, par les personnes qui souhaitent participer ou qui sont, d'une manière ou d'une autre, fermement invitées à participer à cette réunion convoquée par le SAT. C'est dire que si, entre aujourd'hui et vendredi prochain, nous ne terminons pas le sujet «Organisation du territoire», ce sujet sera suspendu jusqu'à la séance du 3 novembre, afin que, le 13 octobre, les personnes qui s'intéressent spécifiquement à ce sujet puissent disposer de leur temps sans manquer un débat à leurs yeux prioritaire. En ce qui concerne la suite du calendrier, après la phase de consultation, une correction sera nécessaire dans l'élan qui veut qu'on prépare les choses un peu abstraitement. Il nous a échappé que le vendredi 25 mai 2001 était le vendredi succédant au jeudi de l'Ascension. Ce n'est pas un jour extraordinairement favorable. Cette date sera donc corrigée en temps et lieu. Ceci dit, je n'ai pas d'autres communications, sinon pour vous rappeler les différents courriers que vous avez reçus depuis notre dernière séance en vue d'aujourd'hui, de même que les documents que vous avez trouvés à l'entrée, aussi bien le cahier des propositions pour les articles que nous allons traiter, que la lettre de la Constituante, huitième livraison. Cela dit, je passe au point 2 de l'ordre du jour.

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Mise en discussion des propositions des commissions thématiques

Titre 6: Organisation territoriale

F Yvette JAGGI

Nous avons abordé, la dernière fois, les propositions de la commission thématique 6, qui formeront, selon toute vraisemblance, le titre 7 de notre avant-projet de Constitution, «Organisation territoriale». À ce sujet, sur l'organisation de nos débats, je tiens encore à préciser que nous traiterons aujourd'hui de l'organisation territoriale au sens strict du terme, c'est-à-dire précisément au sens de l'aménagement du territoire, au sens géographique, au sens où l'illustration du logo de la commission thématique 6 le figure. En d'autres termes, l'organisation au sens institutionnel, en particulier l'organisation générale et les autorités communales, soit les articles 6.1.6 à 6.1.10, y compris, ne seront pas traités aujourd'hui: organisation générale, municipalités, autorités communales, etc. Nous traiterons donc des articles 6.1.1 à 6.1.5 et dès 6.1.11. Est-ce clair? Certains groupes ont un niveau de préparation peut-être supérieur, mais tous ont en tout cas préparé ces articles au sens de l'organisation géographique et structurelle, si je puis dire, du territoire. Encore une question d'organisation: les scrutateurs. Le bureau est, comme d'habitude, officieusement présidé par Sébastien Fague, qui réunira les résultats comptés par les scrutateurs dans les différentes rangées. Tables lettre A, Pascal Dessauges; B, Christelle Luisier; C, Marie-Hélène Martin; D, Joseph Zisyadis; E, Jacques Zwahlen et F, François Cherix. M. Cohen-Dumani? Une motion d'ordre, M. Cohen-Dumani, sur l'organisation de notre travail.

F Marcel COHEN-DUMANI

J'ai une motion d'ordre à vous soumettre concernant l'organisation de notre travail. Permettez-moi d'abord une très brève histoire, de revendiquer la paternité de ce qu'on a appelé l'expression de la version dite «0». Je vous rappelle l'objectif de cette version, c'est de faire une sorte de couper-coller des textes des six rapports – maintenant, il n'en reste plus que cinq — et de les insérer dans la table des matières telle que nous l'avons adoptée par notre plénum. Si ce travail avait été achevé, nous aurions eu alors une sorte d'avant-projet qui aurait eu une apparence cohérente et sur lequel nous aurions pu débattre dans un ordre logique, à deux reprises, comme nous l'avons décidé, et puis éventuellement mettre ce texte en consultation assez rapidement. Alors, j'aimerais juste vous dire que, en tant que vice-président de la commission de structure et de coordination, avec son président et le reste de la commission, nous avons travaillé pendant la pause d'été et nous avons eu des réflexions sur la façon de travailler. Nous avions un gros problème, un problème d'ordre technique, c'était d'abord de choisir un logiciel pour savoir comment suivre à la trace l'évolution d'un article depuis le début jusqu'à la fin. Et nous avons pu trouver cet outil: le secrétariat a fait un travail assez remarquable puisqu'il est arrivé à rentrer tous les 223 articles, ils sont dans l'ordinateur. Seulement, le travail de couper-coller et de les mettre au niveau de la table des matières n'a pas été achevé. Et ceci, c'est le côté efficace de la chose, où on aurait pu tous avoir un document de référence, qui a une suite logique, et non pas six rapports de commission. J'aimerais juste dire une chose, c'est que nous sommes en période de rodage et que nous avons dû improviser, car personne — tout le monde doit être un tout petit peu indulgent et compréhensif — aussi bien le Comité que la commission de structure et de coordination ne pouvaient prévoir la tournure des événements et comment nous allions travailler. Donc là, nous avons un problème d'organisation à résoudre. Il faudrait, à mon point de vue, et c'est le point de vue que je défendrai, que je vous propose, c'est avoir un certain ordre, parce que je crois que l'on commence tous à prendre conscience que nous ne voulons pas perdre notre temps dans des débats que je qualifierais de presque stériles, parfois, et de refaire en plénum tout le débat qui s'est fait dans les commissions ou d'avoir les commissions, mordicus, qui chacune défend sa version au détriment d'une autre. Deux séances pour une poignée d'articles, excusez-moi, je vais prendre une image, nous commençons à singer le Grand Conseil, avec tous les aléas des débats parlementaires, et surtout avec des constituants qui, pour la plupart, n'ont aucune idée ou expérience politique, à part une poignée d'entre eux, et nous risquons de tomber dans ce travers et on commence à le faire. Même en limitant le temps de parole, même en venant avec des propositions contraignantes sur la façon de faire le travail, ce n'est pas 400 séances, c'est entre 500 et 600. Je fais une petite évaluation. On verra le débat d'aujourd'hui, puis on aura un avant-goût. Je dirais que la dynamique qui a été mise en place par les six commissions thématiques, et ce travail fécond qui a été fait, risquent de disparaître. Et puis, je dirais qu'aussi bien l'ambiance que l'esprit d'ouverture vont en souffrir. On l'a déjà remarqué à plusieurs reprises: le quorum a beaucoup de peine à être atteint, aussi bien dans les groupes qu'ici. Une démonstration évidente: Mme la présidente Jaggi vient de soulever des cas concrets que nous aurons si nous ne changeons pas notre façon de travailler. Elle vous a dit qu'on allait mettre de côté les articles 6.1.6 à 6.1.9. Elle a tout à fait raison. La raison, elle est très simple: dans le rapport de la commission 5, vous avez onze articles qui traitent du même sujet. Dans la commission 4, vous en avez trois qui traitent du même sujet. Alors, par quel bout on va les prendre? Quel est le texte de référence? Est-ce que c'est les trois pouvoirs qui est l'ordre logique ou bien est-ce celui-là? Ça, c'est un exemple. Vous imaginez, à cent quatre-vingts personnes, commencer à travailler là-dessus? Deuxième exemple: «Sécurité et ordre public». On va rentrer très vite dans le débat dans le 6.1.4. Lisez dans la commission 2, il y a un article complet là-dessus. Lequel va prévaloir? Est-ce qu'on va devoir mettre les deux? Comment va-t-on travailler? On va les opposer? Lequel on va mettre face à l'autre? Est-ce qu'on prend le problème par le petit bout de la lorgnette ou est-ce qu'on prend le problème par en haut, l'État? «Subsidiarité»... je ferme la parenthèse. Alors, voilà. Face à cette façon de procéder, je crois qu'on est un peu pris de court. Il faudrait, à mon point de vue, passer un tout petit moment sur la façon dont on souhaite s'organiser, et puis que tout le plénum soit d'accord avec cette méthode, et puis qu'on aille de l'avant. Je crois que, d'entente avec mon collègue Luc Recordon, qui préside la COSCO, et je crois qu'il a une proposition à faire au Comité et à l'Assemblée. Je lui donne la parole.

F Yvette JAGGI

Alors, si je comprends bien, la motion d'ordre de M. Cohen-Dumani, c'est de proposer concrètement que la commission de structure et de coordination fasse le travail que lui attribue l'article 28 de notre Règlement, dans lequel il est dit que «La commission de structure et de coordination est composée de deux représentants de chaque commission thématique ainsi que d'un membre du Comité. Elle est chargée, dans la phase d'élaboration, de l'avant-projet de Constitution», phase dans laquelle nous nous trouvons, «d'assurer une structure cohérente au texte et d'en harmoniser le fond». Alors, jusqu'ici, le Comité occupant le vide qui l'effrayait, a tenté du mieux qu'il pouvait de vous proposer une structure dont on voit que, effectivement, elle est difficile, parce que chaque commission a travaillé, et c'était juste ainsi, du mieux qu'elle a pu et indépendamment l'une de l'autre. Nous reviendrions donc, si je comprends bien votre proposition, M. Cohen-Dumani, à l'idée initialement prévue d'une lecture transversale des rapports et des propositions des différentes commissions. M. Recordon, président de la COSCO.

F Luc RECORDON

Merci, Mme la présidente. Oui, je crois que c'est un tout petit peu plus large. La motion d'ordre de notre collègue Cohen-Dumani, c'était de reprendre la discussion sur la manière de faire notre travail, bien sûr en incluant ce que vous venez de dire, c'est-à-dire la nécessité de revenir sur les propositions de travail transversal. En particulier, de tenir compte que nous allons aborder tout prochainement les travaux des commissions 2 et 3 sur les tâches de l'État, d'une part, les droits fondamentaux, d'autre part. Et que là, il y a une foule d'objets, évidemment, sur lesquels il y a résonance, chacun pouvant pratiquement être conçu comme tâche ou comme droit, ou les deux, ou n'être conçu ni comme tâche ni comme droit, ce qui laisse logiquement chaque fois quatre possibilités, mais qui nécessite que tel objet, «Accès à la culture», «Protection de la maternité», etc., soit à chaque occasion, je crois, discuté de manière transversale. Mais cela ne nécessite pas, de la part de notre Assemblée, me semble-t-il, un vote. C'est simplement une proposition concrète qui sera faite par la COSCO au Comité à l'issue de sa séance de lundi qui vient, en espérant que nous trouverons là un mode de travail qui évitera à l'Assemblée d'avoir, au fond, à prendre successivement tout le rapport de la commission 2, puis tout le rapport de la commission 3, au risque de refaire, sur celui de la commission 3, sur le second rapport, un double débat. Je crois que cela avait plutôt le sens d'une remarque. Maintenant, il y a une proposition à faire, qui a été discutée entre M. Cohen-Dumani et moi-même et, je tiens à le souligner, pas au nom de la COSCO (qui ne s'est pas réunie pour en débattre) et qui fait suite notamment, avec certaines modifications, à des propositions qui ont été lancées par courrier électronique et discutées sous une forme de forum par plusieurs d'entre nous ces deux dernières semaines: c'est la manière de traiter, ici, en plénum. Et alors là, ça sera une proposition formelle que je vais faire dans le cadre de cette motion d'ordre, de traiter, ici, en plénum, de la manière dont les propositions qui n'ont pas été préalablement traitées en commission thématique, que ce soit sous la forme de variante ou de proposition de minorité, peuvent ou non être prises. Si vous avez lu les courriers, vous savez qu'il y avait une proposition initiale de Mme Pierrette Roulet, qui consistait à dire qu'on ne pouvait pas venir du tout avec de telles propositions. C'est apparu à l'évidence trop draconien. Mais il semble qu'une certaine limitation soit envisageable et puisse avoir un sens, puisque, succédant à notre débat initial ici même, il y aura ensuite encore deux lectures formelles. La proposition que je voudrais soumettre à votre sagacité consisterait à limiter tout de même un peu l'admissibilité des propositions et de modifier en ce sens l'article 36 de notre Règlement interne, qui traite précisément des formalités de mise en discussion des objets. La proposition serait celle-ci. Elle consisterait en substance à dire que, lorsqu'un objet vient pour la première fois devant ce plénum, c'est-à-dire lorsqu'on en est à la «lecture 0», une proposition autre que celles issues des commissions thématiques ne peut être admise que moyennant qu'elle soit appuyée préalablement par trente membres au moins de l'Assemblée. On peut discuter le chiffre de trente membres. Ça nous a semblé raisonnable. Il a été question de chiffres plus élevés, précédemment, de manière à ce qu'aucun groupe ne puisse, à lui seul, imposer la mise en débat. Là encore, c'est apparu trop draconien. Il a semblé assez raisonnable d'essayer de descendre à un chiffre un peu plus bas. On est arrivé à trente membres: ça représente en gros un cinquième de l'affluence habituelle de cette Assemblée. La proposition formelle est celle-ci: proposition d'alinéa 5 nouveau, modifiant l'article 36 du Règlement interne de l'Assemblée constituante du Canton de Vaud du 30 juin 1999: «Lorsqu'un objet est soumis pour la première fois à l'Assemblée constituante en séance plénière», ce qui correspond à la «lecture 0», «toute proposition de modification autre que celles résultant des travaux des commissions thématiques, variantes ou propositions de minorité, n'est mise en débat et soumise au vote que si elle est appuyée par trente membres au moins».

F Yvette JAGGI

Mesdames et Messieurs les constituants, je trouve que nous nous occupons beaucoup de nous-mêmes, de notre propre organisation, et je m'impatiente, comme beaucoup d'entre vous sans doute, que nous passions au travail, précisément. Mais puisque nous devons nous organiser avant de travailler, ce qui me paraît être d'une certaine logique, j'aimerais demander à M. Recordon, qui a fait une proposition formelle de modification de notre Règlement, ce qui ne peut évidemment en aucun cas entrer en votation en vigueur aujourd'hui, j'aimerais que l'Assemblée accepte que cette proposition soit transmise au Comité, lequel reviendra devant vous avec une éventuelle contre-proposition ou une détermination en vue que l'Assemblée se prononce sur cette proposition. M. Recordon est d'accord. Il sera donc fait ainsi. C’est formellement plus en ordre, je crois. Cela dit, toujours sur la proposition d’organisation de notre travail, j'aimerais que la discussion ne se prolonge que par les personnes dûment inscrites. J'ai noté que Mme Roulet-Grin et Mme Amstein souhaitaient prendre la parole. Est-ce que d'autres orateurs ou oratrices s'inscrivent? Ce n'est pas le cas. Je donne la parole tout d'abord à Mme Roulet-Grin, à Mme Amstein et, le cas échéant, nous nous prononcerons après ou nous passerons directement au débat. M. Nicolas Morel, encore.

F Pierrette ROULET-GRIN

Vous avez reçu, pour la plupart d'entre vous, en tout cas les présidents de groupe ont reçu, et le Comité également, une proposition concernant l'organisation de nos travaux. En regard des deux premières journées initiales de débat et de rédaction de l'avant-projet, nous avons tous pu nous apercevoir que l'organisation de ces débats, tels que menés les 1 er et 8 septembre menaçait nos travaux d'enlisement. Avec seulement cinq articles rédigés en deux pleines journées, il faut vraiment se voiler la face pour dire que tout va bien, qu'on va poursuivre ainsi, parce que c'est nécessaire. Pour les quelque deux cents autres articles, même si une ou deux fusions sont possibles pour les articles traités à double, il faut avancer. Le Comité et les présidents ont donc reçu une proposition a), b) et c), que j'ai fait parvenir récemment. Je remercie donc cette Assemblée de consacrer quelques minutes encore à une remise en question de l'organisation de nos débats, qui peut épargner l'énergie dépensée pendant les journées de plénum ainsi que des centaines de milliers de francs aux contribuables vaudois, dans une facture finale appelée «Rédaction de la nouvelle Constitution». Et je vous rappelle que celle-ci comporte, pour chaque journée, environ 50'000 francs. C'est encore un salaire pratiqué annuellement dans ce Canton. Selon le concept de communication que nous nous sommes donnés, l'avant-projet que nous rédigeons ira en consultation, sans que nous ayons encore formellement décidé de la forme. Nous faisons donc deux opérations en même temps: une «lecture 0» et une rédaction d'avant-projet. Ce document sera ensuite distribué largement, soit après ce premier passage en plénum. Il est déjà sûr, et il ne faut pas se voiler la face là non plus, que certaines options vont amener de vives réactions, que les demandes de correction fuseront, que les suggestions s'amoncelleront. Et nous reviendrons en plénum, les bras chargés de contre-propositions, sur lesquelles nous referons le même travail que nous sommes en train d'effectuer, soit rapports de base, opposés aux propositions d'articles nouveaux, amendements sur une phrase, sur un mot, etc., etc. Loin de moi l'idée de vouloir empêcher qui que ce soit de modifier des propositions déjà déposées. Mais alors, il faut le faire de manière structurée, et ne pas peindre les volets avant même de savoir quelle teinte aura la maison. S'il est honorable de vouloir rendre une belle copie, il convient de le faire dans les limites de l'acceptable, sans gaspillage d'énergie et d'argent. La proposition ajoutée hier sous chiffre c) à ma proposition permet à la fois à chacun d'intervenir, que ce soit par son groupe politique ou individuellement. Elle rejoint la réflexion de notre coprésidente Yvette Jaggi, qui demande un meilleur travail au sein des groupes politiques. Dans son message envoyé aux constituants le 15 septembre, le comité fait appel à un meilleur travail de ces groupes. J'aimerais tout d'abord rappeler que les textes sur lesquels nous travaillons aujourd'hui ont été rédigés par des membres de cette Assemblée, que ces commissions ont été formées avec une répartition toute mathématique, en vertu des forces politiques en présence, et que tous les groupes, toutes les tendances ont donc pu s'exprimer, se référer à leur groupe politique pour présenter des propositions majoritaires ou minoritaires. Par ailleurs, les constituants plus indépendants, qui ne se ralliaient pas aux propositions inscrites dans le rapport, avaient toute latitude — et nombre d'entre eux l'ont fait — de proposer des amendements aux rapports de minorité. Ils auraient, avec la proposition c), encore trois semaines pour le faire. J'ajouterai par ailleurs qu'on n'est pas ici dans un travail parlementaire traditionnel. Quand le Grand Conseil ou un conseil communal débat d'un objet mis à son ordre du jour, ce n'est, au contraire de la Constituante, pas une partie des siens qui l'a rédigé. C'est généralement une proposition venant d'un organe différent, l'exécutif. On ne se trouve donc pas dans un projet de décret, un rapport municipal, avec diverses variantes majoritaires ou minoritaires, mais une proposition unique. Dans ce schéma-là, le groupe politique qui prépare sa séance plénière se saisit de cette proposition, décide de la renvoyer à l'expéditeur ou de l'appuyer, éventuellement de l'amender. Or, nous ne sommes pas dans ce schéma-là. Nous sommes en ce moment un exécutif qui conçoit un avant-projet, après avoir fait travailler son administration sur l'objet. Là s'arrête la comparaison. Car un exécutif, c'est un maximum de sept membres et nous sommes cent huitante. La structuration de nos débats ne peut donc se concevoir comme dans un parlement face à une municipalité ou à un Conseil d'État. C'est la raison pour laquelle, Mesdames et Messieurs, j'estime que les propositions que nous avons établies, même imparfaites, même mal équarries, sont déjà la charpente de la maison Constitution. Même avec leurs défauts, elles sont l'expression de notre Constituante. C'est la raison pour laquelle, sans perdre trop de temps, il faut avoir le courage de trier une première fois l'ivraie du bon grain et retirer un nombre restreint de propositions pour réaliser cet avant-projet à mettre en consultation. Les propositions que nous avons conçues ont été rédigées avec soin. Et on peut, en passant, remercier tous les auteurs des textes et les présidents pour leur rédaction. Ces propositions, c'est le fruit de six mois d'intense travail de l'ensemble des constituants. Pourtant, depuis le début de cette lecture dite «0», ces mêmes constituants, durant des heures, triturent des phrases, s'affrontent sur des mots, malaxent des termes qu'ont conçus leurs collègues, si ce n'est leurs coreligionnaires. Comparez, Mesdames et Messieurs, la version première des articles adoptés de la commission 1 avec ce qui en ressort après une lecture de détail de deux pleines journées. Ne croyez-vous pas qu'on aurait, si on avait choisi entre les diverses propositions sans rien changer aux mots, hormis le coup d'État irréfléchi de la modification ci-dessous (geste pour montrer le drapeau vaudois du haut de la Tribune). Mesdames et Messieurs, il faut être réaliste. Car, à moins de le modifier, notre Règlement est clair: chacun peut, à tout moment, revenir sur un article rédigé. Nous avons donc toute garantie pour la démocratie de nos débats, et notre proposition a l'avantage de faire accélérer l'avance de l'avant-projet. Notre Règlement garantit aux constituants trois passages au moins en plénum, avant inscription définitive dans le projet. Alors, ayons le courage d'envoyer rapidement hors de notre sérail les textes rédigés après examen sommaire. Bien sûr, choisir c'est déjà un peu décider. Mais c'est surtout dégager l'essentiel. Consulter, c'est publier une intention, mais c'est surtout y revenir en possession de multiples approches. Qu'elles viennent de partis politiques, des administrations, des associations, des acteurs, de la société civile, Mesdames et Messieurs, elles sont des signes indicatifs importants. Connaître les multiples matériaux à disposition sur le marché avant de construire une maison, c'est l'assurance de prendre ce qui est adapté à l'ouvrage, c'est de faire du solide, c'est de faire du durable. Je rappelle aussi, Mesdames et Messieurs, que nous sommes des émetteurs, et que les récepteurs de l'avant-projet sont non seulement des auditeurs mais aussi des acteurs. Que se sont eux qui, en allant voter, sanctionneront ce projet de Constitution. En les impliquant le plus tôt possible dans nos débats de Constitution, d'une certaine manière, nous les considérons, nous en faisons des alliés, notre projet devient le leur. Un constituant, un groupe politique de la Constituante qui arrive en plénière avec une proposition issue de la consultation, avec une suggestion venue de la base, une Assemblée qui adopte cet article, c'est un partenaire individuel ou collectif acquis à notre projet. C'est pourquoi, Mesdames et Messieurs, je vous invite à accepter les lettres a), b) et c) présentées dans la proposition d'organisation des débats, soit de déposer en bloc les amendements d'articles et les nouveaux articles dans un délai donné, les articles à double -qu'aura enfin sélectionnés la COSCO — et de choisir entre eux rapidement pour aller en consultation et traiter ensuite tous les éclairages dans le détail. Merci de votre attention et bon vent à notre Constituante.

F Yvette JAGGI

Merci à Mme Roulet-Grin pour son vaste développement, si vaste qu'il n'a peut-être pas retenu jusqu'au bout l'attention pour laquelle elle vous a poliment remerciés. Les personnes inscrites souhaitent-elles intervenir sur les propositions antérieures de la COSCO ou sur la proposition de Mme Roulet-Grin? En général? J'aimerais simplement que — en particulier sur la proposition Roulet-Grin, ça éclairera peut-être le débat général sur tout ça — au nom du Comité, M. le coprésident Perdrix prenne position.

F René PERDRIX

Comme Mme Roulet-Grin, la coprésidence et le Comité se sont inquiétés du déroulement de nos débats et de la cadence à laquelle nous acceptons la rédaction des articles de la Constitution. Contrairement à elle, nous n'avons pas conclu à une modification de la procédure adoptée et du Règlement qui régit nos travaux. La préparation de l'avant-projet, à partir du travail des commissions, doit obligatoirement s'accompagner de l'opinion et des propositions des cent cinquante constituants qui ne participaient pas au travail de la commission. Formellement, ceux-ci ont le droit d'amender le travail effectué par la commission et proposé par celle-ci, ainsi que de proposer d'autres articles. Nous n'éviterons pas cette phase, que nous changions le Règlement ou pas. À ce jour, le travail d'une commission a été confirmé, amendé et complété. Et ces premiers articles traitaient des problèmes généraux, qui ont mobilisé largement notre Assemblée, comme ils avaient déjà mobilisé les trente membres de la commission 1. À travers cette première phase, l'Assemblée constituante a aussi exercé son propre fonctionnement. Le déroulement des opérations devrait, pratique aidant, gagner en efficacité et nous permettre d'aboutir, dans des délais revus, mais toujours convenables et acceptables, ceci sans reporter l'essentiel du débat à une phase successive à la consultation que nous avons promis d'effectuer au cours du premier semestre 2001. Cette consultation ne doit pas déboucher sur des amendements populaires. Je crois que ceci, ça serait dévier la responsabilité, qui appartient à l'Assemblée constituante élue à cet effet. En conséquence, la coprésidence et le Comité vous demandent de refuser la proposition de la constituante Roulet-Grin et de poursuivre le travail comme le prévoit notre Règlement et comme nous l'avons entrepris.

F Claudine AMSTEIN

Je ne vais pas vous dire que je vais être brève parce que je serai longue, ni que je ne vais pas vous faire perdre du temps parce que je vous en ferai perdre. Mercredi dernier, les présidents de groupe se sont réunis et, unanimement, ont soutenu et vont soutenir la proposition du Comité, c'est-à-dire de suivre la procédure que l'on a commencée à suivre depuis le 1 er septembre. Il ne s'agit pas de changer de procédure en cours de route, ça compliquerait les choses. Pour régler le problème de la transversalité, et pour qu'on puisse avancer sans revenir en arrière, nous proposons que lorsqu'il y a un article qui se recoupe avec un article d'une autre commission, qu'on fasse d'abord un vote pour savoir sur la base de quel article on travaille et ensuite on passe aux amendements. Si je prends un exemple, nous aurons à traiter, après la journée d'aujourd'hui, le problème de l'élection des municipalités; ce travail a été fait par plusieurs commissions. Ça veut dire qu'on mettra en opposition, d'abord, le texte de la commission 6, au texte de la commission 4, voire un éventuel autre texte. L'Assemblée se prononce sur quel texte elle travaille et puis, à partir de là, on fait les amendements. C'est donc la proposition que je vous fais au nom des présidents de tous les groupes qui se sont réunis mercredi dernier, et je propose donc qu'on vote dans ce sens-là, c'est-à-dire soutien au Comité, avec cette précision pratique. Merci.

F Pierrette ROULET-GRIN

Mesdames et Messieurs, je suis heureuse d'apprendre que la prise de conscience a été faite, que les présidents des groupes politiques ont agi, que le Comité s'est enfin penché sur cette méthode de travail, qu'on a modifié quand même quelque peu notre façon de travailler. Et, de ce fait, mon but est atteint: je retire ma proposition [applaudissements].

F Yvette JAGGI

Mesdames et Messieurs les constituants, je tiens à dire ici, au nom du Comité, qu'il n'a pas «enfin» pris conscience du problème, mais que si Mme Roulet-Grin a attendu ce matin pour, elle, prendre conscience du fait que la conférence des présidents de groupe s'était réunie pour traiter de sa proposition et l'avait écartée à l'unanimité, nous nous serions épargnés un débat. Cela dit et cela fait, Mesdames et Messieurs, je tire de ce débat de procédure, trois quarts d'heure, que, pour la suite de nos travaux, nous procéderons comme prévu et demandé par le Comité, d'entente avec la COSCO. Cette COSCO s'occupe de repérer les transversalités et le Comité d'organiser, comme il lui revient, la suite des débats, en choisissant, à chaque fois — et c'est bien notre intention, Mme Amstein, au nom des présidents de groupe — en choisissant à chaque fois la version de référence par rapport à laquelle les autres propositions, issues éventuellement d'autres commissions thématiques, seront examinées. L'exercice se fera pour la première fois avec l'organisation territoriale institutionnelle, et nous verrons que c'est un système beaucoup plus simple qu'imaginé, et tout simplement dans la logique de nos débats et de leur organisation. Cela dit, j'aimerais que nous passions à l'examen de détail, cette fois, parce que l'entrée en matière et le choix de la version de référence ont été fait la dernière fois, à l'examen du rapport de la commission thématique 6, «Organisation territoriale», pour la préparation du titre 7 de notre future Constitution. Vous avez reçu un tableau des propositions, du moins de celles qui ont été déposées dans le délai souhaité, pour ne pas dire prescrit, du jeudi midi. Il est clair que les propositions qui parviennent au secrétariat au-delà de ce moment ne peuvent être intégrées dans le système, comme on dit aujourd'hui, ni, par conséquent, figurer sur le polycopié qui vous est remis pour suivre les débats au moment où ils ont lieu. D'autres amendements peuvent intervenir en séance. D'autres peuvent être retirés par rapport au papier que vous avez sous les yeux. Mais cela reste évidemment une possibilité. En fait, les propositions qui s'ajoutent en séance plénière sont un peu, par la faute de leurs auteurs, désavantagées par rapport au texte écrit. En ce qui concerne la projection, qui nous a jusqu'ici bien aidés pour la tenue des débats et notamment pour l'organisation des scrutins, elle est d'une qualité, semble-t-il, en particulier pour les rangs du fond, inférieure à d'habitude. Même quand c'est net, ce n'est pas assez grand... Ou bien... Il faut remonter l'écran ou l'avancer sur la scène... Alors, il paraît que ça va bien. Tout est bien. 

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Article 6.1.1 — Définition

F Yvette JAGGI

Vous connaissez l’article proposé par la commission. Sont présents un amendement Lyon, un amendement Cohen-Dumani, tous deux sur le papier que vous avez reçu. Et s'est ajouté un amendement Aubert, pour un quatrième alinéa. Je donne la parole tout d'abord à Mme Lyon.

F Anne-Catherine LYON

Je retire mon amendement au profit de l'amendement qui sera développé par M. Piguet, puisqu'il reprend les deux idées en une.

F Marcel COHEN-DUMANI

Je fais la même chose que Mme Lyon, je retire mon amendement, pour une raison toute simple: si j'ai imaginé mettre ce texte, c'était que l'article qui suivait me déplaisait fort, parce qu'on inversait le rôle, et il fallait bien mettre les choses en place. On commence d'abord par un État, qui est le pays ou le Canton de Vaud. Et puis ensuite, dans ce pays, dans ce Canton, il y a une organisation territoriale dans laquelle il y a des communes. Si on lit l'article qui suit, c'est juste l'inverse: il y a d'abord les communes. Alors, c'est la raison de ma réaction à vif de la dernière fois, de mettre cet amendement, pour bien clarifier que les communes sont subordonnées à l'État. Entre-temps, les choses ont évolué. Et puis, j'ai entendu que tous les partis politiques voulaient supprimer l'article 6.1.2 derrière. Je vous évite un long débat là-dessus: on y reviendra dans le prochain article. Donc, je retire mon amendement.

F Yvette JAGGI

Merci, M. Cohen-Dumani. Reste donc l'amendement Aubert, qui concerne le quatrième alinéa, et un amendement Piguet, auquel s'est référée Mme Lyon, et qui a été déposé tout à l'heure. M. Piguet, ça concerne les alinéas 1 et 2… non? 3. Alors, concernant l'alinéa 3, M. Piguet et Mme Aubert ensuite, pour l'alinéa 4.

F Jean-Michel PIGUET

Je vous propose donc un amendement qui porte sur l'alinéa 3 de l'article 6.1.1 proposé par la commission 6. Le texte que nous proposons par voie d'amendement est le suivant — il est affiché là mais je vous le lis: «Leur existence», il s'agit des communes, «et leur autonomie sont garanties dans les limites de la Constitution», «et de la loi», ajoutons-nous. Notre amendement vous propose trois modifications de cet article. Il supprime la mention du territoire; il remplace cette mention par celle de l'autonomie; enfin, il complète l'article en ajoutant après «dans les limites de la Constitution», en ajoutant «et de la loi». Brièvement, s'agissant tout d'abord du territoire, il faut noter que, tel qu'il est proposé ici, l'article de la commission consacrerait une garantie absolue du territoire. Une telle garantie serait excessive, et d'ailleurs peu opportune. Nous envisageons toutes et tous, comme vous le savez bien, puisque c'est au menu du jour, de modifier l'organisation territoriale de notre Canton. Et quelles que soient les décisions que nous prendrons, quel que soit le dispositif qui sera finalement adopté à cette fin, une chose est en tout cas sûre, c'est que les 384 communes vaudoises actuelles ne conserveront pas, dans les années à venir, l'intégralité de leur territoire dans leurs frontières d'aujourd'hui. Vous voyez que je reste prudent. On peut en outre — c'est une dernière raison — renoncer sans dommage à mentionner ici le territoire, car la garantie de l'existence, qui est maintenue, la garantie de l'existence des communes comprend celle de leur territoire. Pour ce qui est de l'autonomie, nous proposons ici peut-être d'être un peu moins novateur, effectivement, que ce que propose la commission 6, d'être un peu plus classique, — quelquefois, les solutions classiques ont du bon — en retenant une solution qui est, il faut bien le dire, retenue par la totalité, je l'ai vérifié, des constitutions cantonales actuelles, et qui consiste à garantir l'autonomie, ce que nous ne saurions discuter et qui est évidemment nécessaire, à exprimer la garantie de l'autonomie, mais à le faire sous la forme d'une clause générale, d’une part. Et d’autre part, à donner suffisamment de valeur et de prix à cette garantie pour la situer ici, dans ce premier article, et non pas plus loin, un peu cachée, dans les articles suivants. À tout seigneur tout honneur, nous proposons que l’autonomie soit donc mentionnée à cet article, ici. Je n’entrerai pas ici sur le débat de nature technique et juridique, sur lequel nous serions inévitablement entraînés pour, dans le fond, discuter des arguments proposés par la commission 6 dans son rapport. Les arguments proposés ont trait à la sécurité juridique, que l’on prétend meilleure en énumérant des domaines de l’autonomie, ce que nous contestons formellement. Ils prétendent améliorer cette sécurité juridique et donner une sorte d’assurance aux communes que, dans les domaines en question, le recours au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie serait pratiquement à coup sûr recevable. Discuter de cette argumentation est un peu difficile dans une Assemblée de cent huitante personnes. C’est vraiment un travail qu’il aurait fallu faire en commission. Je regrette: je n’étais pas de la commission en question. J’y reviendrai volontiers, si vous le souhaitez, si le débat se déroule de cette manière, lorsque nous aborderons l’article 6.1.4, je reviendrai volontiers sur cette discussion juridique. Mais pour l’heure, je me borne à vous prier d’accepter l’amendement que je crois raisonnable, qui a le mérite de la simplicité et de la clarté, que nous vous proposons pour cet alinéa 3, amendement qui, pour ce qui est de l’autonomie communale, encore une fois, laisse la souplesse nécessaire à une situation qui est nécessairement évolutive – nous, Vaudois, le savons bien, puisqu’il y a un projet «Etacom» dans ce Canton. Il ne s’agit donc pas de fixer, dans la Constitution, des limites précises à l’autonomie communale. Donc, une clause générale de l’autonomie. L’ajout de «et de la loi» – je termine par là — est nécessaire. L’expression «dans les limites de la Constitution» ne suffit plus, si l’on parle de l’autonomie. L’autonomie peut aussi, son champ et sa portée peuvent aussi être délimités au niveau de la loi et non seulement au niveau de la Constitution. Je vous remercie de votre attention.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Piguet. Tout au début du débat sur l’article 6.1.1, j’aurais dû rappeler que l’une des trois propositions d’ensemble, que nous avons d’ailleurs écartée la dernière fois, signée par Mme Lasserre et M. Burri, a été retirée dans son ensemble, et que des interventions auront lieu, reprenant tel ou tel point de cette proposition d’ensemble, au fur et à mesure du traitement des articles. Nous avons donc, pour l’article 6.1.1, un amendement que vient de soutenir M. Piguet à l’alinéa 3, sur lequel la discussion est ouverte. Oui, M. Bovet? 

F Daniel BOVET

je ne suis pas tout à fait d’accord avec la proposition de M. Piguet. Il y a trois points. Premièrement, la suppression du mot «territoire» dans ce dernier alinéa, je crois que l’idée est de permettre aux communes de modifier éventuellement leur territoire. Mais cela est prévu à l’article 6.1.12: notre Constitution permettra donc parfaitement des modifications de territoire; et en disant que le territoire est garanti «dans les limites de la Constitution» on satisfait amplement le désir de M. Piguet. Deuxième point, l’autonomie: alors là, je ne peux que féliciter le préopinant de vouloir placer le plus tôt possible la notion d’autonomie communale. Cependant, si la place ici, il ajoute «dans les limites de la Constitution et de la loi»; personnellement (et c’est le troisième point), je préfère que ls seule limite soit la Constitution. Si nous ajoutons «la loi», nous ouvrons au Grand Conseil la faculté de porter atteinte comme il lui plaît à l’autonomie communale, et je pense que c’est d’une autre façon que par cette mention générale de la loi qu’il faut placer certaines bornes à l’autonomie communale. J’aurai l’honneur de vous proposer un amendement, qui figure au bas de la page qui concerne l’article 6.1.2; cet amendement pourrait satisfaire, ce me semble, l’intention de M. Piguet. En conclusion, je vous propose de refuser l’amendement de M. Piguet.

F Colette LASSERRE

Comme l’a dit Mme Jaggi, suite à la dernière séance plénière, Marcel Burri et moi-même retirons notre rapport de minorité. Nous avons fait parvenir cette décision aux chefs de groupe. Nous nous rangeons finalement à l’avis clair de la plupart des membres de notre Assemblée qu’aucune fusion ne doit intervenir sans le consentement des communes concernées. Par contre, nous estimons que le rapport de majorité ne va pas suffisamment loin dans l’encouragement de fusions, et nous avons fait des amendements qui permettent, à notre avis, de l’améliorer. Nous allons donc les développer par la suite. Comme Mme Jaggi a mentionné ce retrait, je voulais juste m’exprimer à ce sujet. Et nous espérons que ces propositions, qui se veulent constructives, seront bien accueillies. Sur le problème de la garantie de l’autonomie, le groupe A Propos soutient la proposition de M. Piguet. Il ne suffit pas d’affirmer quelque chose dans la Constitution pour pour que ça existe. Il ne suffit pas de dire que les communes sont autonomes dans un certain nombre de domaines pour qu’elles le soient. Si le Tribunal fédéral est saisi d’un problème, il va aller voir si, concrètement, une commune est compétente dans un domaine. Et cette énumération est complètement inutile. Merci.

F Jacques HALDY

Je vous demanderai, tant au nom de la commission qu’au nom du groupe Libéral, de rejeter l’amendement Piguet. Je reprends les deux éléments de cet amendement. D’abord, la question du territoire. Il est parfaitement logique que le territoire des communes soit garanti au même titre que leur existence, dans les limites de la Constitution. C’est dire que les articles suivants, notamment sur les fusions auxquels a fait allusion M. Piguet, restreignent cette garantie du territoire, puisqu’il sera possible de modifier le territoire, voire de fusionner les communes, ce qui met d’ailleurs en cause non seulement leur territoire mais aussi leur existence. Et il y a une contradiction absolue dans l’amendement Piguet à vouloir distinguer les deux choses, puisqu’il dit au fond que si l’on garantit le territoire, il y la fusion, mais la fusion porte atteinte à l’existence elle-même. Il faut traiter l’existence et le territoire sur le même pied, c’est-à-dire une garantie constitutionnelle, dans les limites des dispositions de la Constitution, avec la marge qui est prévue aux articles sur les [regroupements] et les fusions. S’agissant maintenant de l’autonomie, nous aurons bien sûr encore l’occasion d’en reparler, il faut être tout à fait clair: M. Piguet n’a nullement expliqué en quoi il considérait nos arguments comme erronés par rapport à la sécurité du droit, puisque c'est une telle évidence qu'en mentionnant les domaines d'autonomie dans la Constitution, on assure aux communes, dans ces domaines-là, cette autonomie. Et alors, contrairement, à ce que dit Mme Lasserre, le Tribunal fédéral ne juge pas du tout en fonction de critères concrets, il juge en fonction des textes cantonaux, législatifs, réglementaires, en l’absence de texte constitutionnel actuellement, pour savoir si une commune est autonome ou pas. Et c’est bien pour éviter cette dissection de textes que notre commission dans tel ou tel domaine, à la quasi-unanimité, il faut le dire, propose d’énumérer ces domaines d’autonomie et d’asseoir ainsi, constitutionnellement, dans ces domaines, l’autonomie des communes. Je vous demande donc de rejeter cet amendement et je profite, puisque j’ai la parole, pour dire que, par rapport à l’intervention de M. Cohen-Dumani, je vous donnerai une explication préliminaire des articles 6.1.2 et suivants, car il y a visiblement eu des malentendus dans les groupes par rapport à ce que veut la commission et par rapport notamment à la notion de compétence primaire et déléguée. Mais j’y reviendrai lorsqu’on traitera de ces articles. Merci.

F Anne WEILL-LEVY

Au nom des Verts, je tiens à vous dire que nous soutenons pleinement l'amendement de M. Piguet, ceci sur deux plans. D'abord, sur le plan juridique, cet amendement à plusieurs mérites: il a le mérite de la clarté, il a le mérite de la concision, il a le mérite du respect du droit et est dans le droit fil de ce que la Constitution fédérale énonce. Et je crois qu'il est important que l'on stipule à la fois la Constitution et la loi, parce que tout ne figure pas dans la Constitution. Mais, bien entendu, chaque loi doit se conformer à l'esprit de cette Constitution. Maintenant, sur le plan politique, c'est évidemment un autre problème. Je pensais que M. Haldy allait dire ce qu'il a énoncé. Je crois que, bien entendu, il y a une différence de points de vue. Et lorsque l'on veut maintenir le statu quo, il est évident que l'on a envie de fixer la notion de territoire plutôt que la notion d'autonomie. Nous préférons la notion d'autonomie, puisque nous allons dans le sens d'une fusion de communes, bien sûr, sur un mode si possible consensuel. Merci.

F Alain GONTHIER

Très brièvement sur la question du territoire. Il peut y avoir d'autres formules de modification du territoire que les fusions. On peut imaginer que, pour des raisons concrètes d'existence, de l'aménagement urbain, par exemple, dans le terrain, deux communes souhaitent faire des échanges de territoire, que ces échanges se révèlent nécessaires pour de toutes autres raisons que les fusions. Ça pourrait même se passer entre communes fusionnées. De ce point de vue là, le texte de l'amendement Piguet est nettement préférable à la version majoritaire, qui bloque les territoires et ne peut procéder à des fusions qu’entre communes telles qu'elles sont. Il n'est nulle part prévu d'autres procédures de modification des frontières communales que la procédure de fusion. J'ajouterai pour simple exemple qu'il y a eu un exemple historique que je connais, qui est une cession entière d'un quartier d'une commune à une autre. Ça c'est passé entre Vevey et Corsier: tout le quartier de Plan-Dessus a été acheté par Vevey à la commune de Corsier. C'est une rectification de territoire qui serait impossible avec l'article constitutionnel prévu par la majorité [brouhaha]. Et bien, il faut m'indiquer à quel article c'est. Ce n'est pas une fusion. La commune de Corsier existe toujours. La commune de Vevey existe toujours. Mais une partie a passé d'une commune à l'autre. Moi, je n'ai pas trouvé l'article. Si vous l'avez, tant mieux.

F Jacques HALDY

Je serai extrêmement bref, pour dire que l'article, c'est l'article 6.1.13, qui prévoit expressément, en plus de la possibilité de fusion, d'initiatives de fusion par quel que corps que ce soit au niveau de la commune, la modification de limites entre communes. Donc, ça n'est pas l'hypothèse de la fusion. Je crois d'ailleurs que, dans la suite des débats, j'interviendrai peut-être à la fin des développements des amendements, pour pouvoir y répondre d'une façon globale, pour éviter de revenir à la tribune. Merci.

F Yvette JAGGI

Merci. Tout est dans une lecture attentive, Mesdames et Messieurs les constituants. Mme Lyon, quand même?

F Anne-Catherine LYON

J'hésitais à intervenir, mais je crois que cette intervention est justifiée parce qu'on voit clairement se dessiner deux problèmes: celui de maintenir ou non le mot «territoire» ici, avec toute la polémique qui peut naître de cela, nous avons des avis assez tranchés, les uns les autres, sur cette question; et puis, il y a la question tout aussi importante, si ce n'est plus, de savoir où nous mettons le principe de l'autonomie et sous quelle forme. Et ce serait dommage que nous fassions disparaître, dans un même vote, ces deux notions. Alors, je ne sais pas si, du côté de la présidence, pour l'organisation du vote, il serait possible de disjoindre ces deux questions.

F Yvette JAGGI

Effectivement, quant au fond, ça pourrait paraître souhaitable. Quant à la forme, la proposition est une et indivisible; elle a été ainsi faite par M. Piguet et c'est ainsi qu'il faut donc la traiter et l'examiner et voter à son sujet, sans — si vous me permettez ce vaudoisisme — sans la dépiauter. Cela dit, en l'absence d'autres intervenants, je crois que nous pouvons, Mesdames et Messieurs, passer au vote sur cet amendement Piguet à l'alinéa 3 de l'article 6.1.1. Les scrutateurs prennent position et, le cas échéant, compteront. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui approuvez la proposition Piguet le manifestent en levant la main. Je crois que cela vaut la peine de compter. Il y a un problème, M. Fague? Avis contraires? Mesdames et Messieurs les constituants, par 70 NON contre 68 OUI, vous avez refusé la proposition Piguet.

Proposition Piguet refusée par 70 NON contre 68 OUI

 Nous passons à l'examen de l'alinéa 4, ou plutôt à l'adjonction que Mme Aubert souhaite faire sous la forme d'un alinéa 4 nouveau.

F Josiane AUBERT

Le taux d'impôt est le même sur tout le territoire communal. Cette proposition peut vous paraître l'évidence même, et pourtant elle ne va pas de soi. Actuellement, il existe quelques communes du Canton dans lesquelles le taux n'est pas le même sur tout le territoire communal, par l'existence même, sur un même territoire, de la commune et des fractions de commune. Si cet état de fait a ses explications historiques, il est difficilement admissible que des habitants d'une même commune puissent avoir une différence atteignant jusqu'à 12 points d'impôt suivant leur lieu de domicile. La définition de la commune, dans la Constitution en gestation, sera aussi valable pour les nouvelles communes issues de fusions. Il me paraît primordial que l'égalité de traitement face à l'impôt soit garanti dès maintenant pour tous les habitants d'une même commune. Cela évitera la mise en place de situations complexes avec une grande commune et des fractions de commune, ou villages, ou quartiers, qui revendiqueraient un impôt supplémentaire pour leur propre usage. Je vous invite donc à introduire cet amendement dans l'article «Définition de la commune», ce qui évitera de longs palabres ultérieures.

F Jacques HALDY

Je crois que, sur le fond, nous sommes tous d'accord que, effectivement, le taux d'imposition doit être le même sur tout le territoire communal. La question que je me pose, en qualité de président de la commission, c'est l'emplacement d'un tel article, d'un tel alinéa. Il me paraît qu'au niveau de la définition communale, ça ne devrait pas être le cas. Aussi, je vous propose de ne pas admettre cet amendement ici. Par contre, de l'introduire lorsqu'on parlera de la péréquation intercommunale, sur les articles concernant les finances communales. Je vous remercie.

F Yvette JAGGI

Merci. Il est bien clair que la question de l'emplacement d'un article peut être réglée ultérieurement. Cela n'empêcherait donc pas de se prononcer, puisqu'elle vient d'être développée, sur cette proposition, quitte ensuite à l'implanter dans un autre article. Je crois que, maintenant, puisqu'elle a été développée, qu'on a le problème présent à l'esprit, on peut se prononcer à son sujet. On est tous d'accord sur le fait que ce n'est peut-être pas le meilleur endroit. Mais enfin, pendant qu'on est dans le débat, je crois que c'est précisément une des possibilités, une des libertés que nous pouvons prendre au niveau de l'avant-projet, que de discuter, au moment où elle est présentée, une proposition d'amendement. La discussion se poursuit donc avec M. Bovet. 

F Daniel BOVET

Je ne suis pas tout à fait sûr de l'utilité de la proposition de Mme Aubert: parce que la possibilité de créer ou de maintenir des fractions de commune pourrait être un encouragement à la fusion. Ainsi, il vaudrait mieux laisser la question ouverte, et ne pas la résoudre trop rapidement, sans réflexion. Je crois qu'il faudrait considérer l'intervention de M. Haldy comme une motion d'ordre, que nous devrions discuter maintenant: en effet, il serait bon, à mon avis, de surseoir à notre prise de position sur la proposition de Mme Aubert. Puisque M. Haldy n'a pas formulé sa proposition comme une motion d'ordre, je me permets de la reprendre et de vous prier de la considérer comme une motion d'ordre.

F Yvette JAGGI

Une motion d'ordre, M. Bovet, porte sur la forme et non pas sur le fond. Vous proposez d'interrompre le débat? C'est ça, votre idée? Mme Aubert.

F Josiane AUBERT

Je voulais juste signaler à M. Bovet qu'imaginer la possibilité de création de fractions de commune revenait, de facto, lors de fusions, à introduire un niveau supplémentaire. Où allons-nous finir avec les différents niveaux?

F Yvette JAGGI

Merci, Mme Aubert. Contrairement à la proposition que j'avais faite tout à l'heure, proposition qui semblait recueillir l'assentiment de M. Haldy, président de la commission thématique 6, de nous prononcer directement sur la proposition de Mme Aubert, quitte ensuite à la situer, si cette proposition était acceptée, dans un autre article, contrairement à cette proposition, M. Bovet fait la motion d'ordre d'interrompre le débat à ce sujet et d'y revenir ultérieurement. Cette proposition a pris la forme d'une motion d'ordre. Elle devrait donc, pour entrer en vigueur, être appuyée par vingt constituantes ou constituants. Se trouve-t-il vingt personnes dans la salle pour surseoir au débat? Je crois que c'est largement le cas. Nous interrompons donc ici le débat et le reprendrons ultérieurement… si tant est que vous adoptiez la motion d'ordre. Alors, celles et ceux qui approuvent la motion d'ordre déposée par M. Bovet et appuyée par une bonne vingtaine de membres de la Constituante, tendant à surseoir au débat sur l'alinéa 4, proposition de Mme Aubert, article 6.1.1, le manifestent en levant la main. Scrutateurs... Avis contraires, rejet de la motion d'ordre? Par 68 OUI contre 64 NON, vous avez accepté la motion d'ordre déposée par M. Bovet.

Motion d’ordre Daniel Bovet acceptée par 68 OUI contre 64 NON

 L'article 6.1.1, Mesdames et Messieurs, ressort de nos débats tel que proposé par la commission, puisque les différentes propositions faites ont été soit retirées, soit écartées par le vote. C'est donc l'article dans la version de la commission qui est maintenant soumis à votre vote. Celles et ceux qui approuvent l'article 6.1.1, «Définition», dans la version commission, telle qu'issue de nos débats, le manifestent en levant la main. Avis contraires? Abstentions? Par 88 voix contre 31, avec 13 abstentions, vous avez approuvé en vote d'ensemble l'article 6.1.1, «Définition».

Article 6.1.1 — Définition
(88 voix contre 31, avec 13 abstentions)
Le Canton est composé de communes.
Les communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique.
Elles veillent au bien-être de leurs habitants et à la préservation d’un cadre de vie durable.
Leur existence et leur territoire sont garantis dans les limites de la Constitution.

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Article 6.1.2 — Compétences primaires

F Yvette JAGGI

Toutes les propositions déposées figurent sur le polycopié qui vous avez été remis tout à l'heure, proposition de minorité Lyon, amendement de la même, amendements groupes Libéral, Radical, amendement Bovet. Nous commençons par la présentation de l’article dans son ensemble par le président de la commission thématique 6, M. Haldy, qui a la parole.

F Jacques HALDY

Je tiens à donner quelques explications préliminaires car je crois que, malheureusement, cet article n'a pas été très bien compris par tout le monde, et peut-être avons-nous commis l'erreur de mal le formuler ou de mal expliciter notre pensée. Il ne s'agit nullement de faire des communes un État bis. Il s'agit simplement, à l'instar de très nombreuses autres constitutions, contrairement à la question de l'énumération des domaines d'autonomie, de donner à la commune une compétence générale résiduelle telle qu'elle est consacrée dans tous les grands ouvrages de droit constitutionnel, en vertu de ce qu'on appelle le principe de la subsidiarité. Je ne vais pas redéfinir le terme ici, mais simplement pour dire que l'autorité de proximité qu'est la commune, au fond, est la première à réaliser si de nouveaux besoins se font sentir, à prendre en charge, par exemple, le domaine de la petite enfance, ce qui s'est passé dans le Canton, avant que le Canton, le cas échéant, s'il l'estime nécessaire, prenne lui-même les choses en main au niveau cantonal. Il s'agit donc uniquement de donner cette compétence résiduelle générale aux communes. Et, encore une fois, c'est une solution très répandue, pas seulement dans le canton des Grisons, qui est bien sûr le canton où l'autonomie est la plus forte, mais aussi dans les cantons d'Argovie, par exemple, ou du Tessin, où on ne fait que dire ce principe. Donc, il ne s'agit pas de déposséder l'État de compétences; il s'agit simplement de donner, lorsqu'il n'y a rien dans les textes ni dans l'action des collectivités publiques, la possibilité aux communes d'intervenir. Libre ensuite, à l'État cantonal, voire fédéral si le canton le lui attribue, de prendre la compétence en main. Je crois qu'il fallait donner cette explication là, car c'est la seule qui clarifie le débat. Et j'aimerais, au nom de la commission, que les amendements qui vont être défendus se prononcent bien par rapport à cette idée, quitte à ce que nous devions, éventuellement, changer la formulation de l’article. Il faut, et je finirai par là, bien distinguer les différentes compétences communales. Il y a ces compétences primaires, qui sont au fond une compétence générale résiduelle. Mais bien entendu, tout ce qui est attribué par la loi au canton ou à la Confédération reste au canton ou à la Confédération, c'est bien clair. Et puis, d'autre part, il y a des compétences déléguées dont nous parlerons à l'article suivant. Et enfin, il y a la question de l'autonomie, qui doit être distinguée de ces deux sortes de compétence, puisque la question de l'autonomie peut s'appliquer aussi bien aux compétences primaires déléguées que concurrentes. C'est-à-dire typiquement les domaines de l'aménagement du territoire, où on a des compétences fédérales, cantonales, attribuées par la loi cantonale, et communales, qui par exemple délivrent les permis de construire. Et dans ces domaines-là, l'autonomie signifie simplement que la commune dispose d’une liberté d'appréciation, c'est le terme qui est utilisé par le Tribunal fédéral et la doctrine pour la définir, et peut agir en utilisant cette liberté. Il ne s'agit aucunement de réserver la totalité ou l'intégralité du domaine aux communes. Il faut donc bien comprendre ces termes et l'esprit dans lequel la commission, à une très large majorité, a voté ces articles. Je me permettrai, à la fin du débat, de reprendre la parole pour répondre, s'il le faut, aux différents amendements qui vont être développés. Merci.

F Anne-Catherine LYON

Les explications de M. Haldy ont en effet le mérite de la clarté et mettent bien en évidence le problème que nous avons soulevé dans notre rapport de minorité, problème auquel nous tentons de remédier, à savoir que les communes auraient cette compétence résiduelle générale, ce qui est beaucoup trop dangereux. La compétence résiduelle, si tant est qu'il y en ait dans notre système législatif, qui est extrêmement fourni en lois, règlements, ordonnances, cette compétence résiduelle doit appartenir au canton ou, plus exactement, la compétence primaire doit appartenir au canton. Charge à lui de déléguer aux communes les différentes tâches qu'il souhaite leur confier aux communes. Ce système est conforme à la situation actuelle, qui voit les communes n'exercer que les tâches de proximité et les tâches déléguées, que ce soit par le canton ou la Confédération. Je ne vais pas m'étendre beaucoup plus longuement sur ces aspects-là, parce que j'ai été informée du fait, confirmé par le petit tableau récapitulatif des amendements, qu’il semble se dessiner un soutien de plusieurs groupes au renversement du principe dégagé dans la commission. Je soulignerai tout de même que, dans notre rapport de minorité, ou dans les articles proposés, nous parlons à la fois de l'autonomie et de la compétence, manière de résoudre en un article ces différents aspects, l'autonomie étant ici définie de manière concrète, c'est-à-dire la capacité à exercer les tâches qui nous sont confiées aux communes. Je vais m'arrêter là pour le moment, quitte à revenir ensuite pour des précisions. Et puis, la question de la suppression de la mention «selon le principe de la subsidiarité», interviendra peut-être par la suite, puisque j'ai déposé un amendement pour amender notre texte minoritaire sur ce point-là. Merci.

F Yvette JAGGI

Merci. Maintenant, il y a deux propositions qui portent également sur l'ensemble de l'article, amendements du groupe Libéral et du groupe Radical qui, tous deux, souhaitent la suppression pure et simple de l'article 6.1.2. À qui puis-je donner la parole? Le porte-parole du groupe Libéral? Mme Amstein.

F Claudine AMSTEIN

Effectivement le groupe Libéral propose la suppression de cet article. Il l'avait compris dans le sens que le Canton perdait sa compétence principale, pas dans le même sens que Mme Lyon l'a exprimé tout à l'heure. Je crois que la rédaction, telle qu'elle est proposée, pose problème et qu'on ne peut pas l'accepter telle quelle parce qu'on a l'impression que, finalement, les communes s'arrogent d'abord un certain nombre de compétences, avant de pouvoir passer au Canton. Donc, la rédaction telle quelle ne nous convient pas. C'est pour ça qu'on demande sa suppression. Merci.

F Christelle LUISIER

Je crois que les arguments ont déjà été exprimés. Si le groupe Radical tient à ce que les communes jouissent d'autonomie et qu'elles exercent les tâches qu'elles sont le mieux à même d'exécuter, nous pensons aussi que ces objectifs peuvent être atteints sans renversement de compétences. La formulation qui nous est proposée est floue, elle n’est pas claire. C'est pourquoi, nous aussi, nous proposons de supprimer cet article.

F Yvette JAGGI

Merci. M. Rebeaud. Nous parlons ici de propositions d'ensemble concernant la totalité de l'article. Les amendements Lyon et Bovet sont considérés comme des propositions de détail… ce que conteste M. Bovet.

F Laurent REBEAUD

Au nom du groupe écologiste, dans la mesure où il a pu se concerter, je vous recommande d'approuver les propositions des groupes Radical et Libéral. La notion de compétence générale résiduelle, sur laquelle M. Haldy vient de nous faire un exposé, nous semble dangereuse, difficile à comprendre et difficile à interpréter par la suite. On a de la peine à voir comment une compétence générale pourrait être divisible et quelle part en serait attribuée aux communes. La compétence générale, c'est la possibilité pour une autorité publique d'intervenir dans un domaine qui n'est pas touché par la loi, qui ne fait pas l'objet d'une disposition constitutionnelle et législative. Dans l'État fédéral suisse, cette compétence revient institutionnellement aux États cantonaux. Et, dans tous les domaines non réglés par le droit, on voit mal comment des communes devraient se disputer avec l'État sur la question de savoir qui est compétent et qui est libre d'intervenir dans le vide juridique. La compétence générale de police, par exemple, appartient à l'État. Et on voit mal comment on pourrait prendre le risque de laisser les communes intervenir librement, surtout des petites communes qui ont relativement peu d'outils pour se défendre contre des influences ou contre des pouvoirs qui ne sont pas dominés institutionnellement, d'intervenir librement et d'inventer leurs propres solutions. Il faut vraiment que cette compétence reste à l'État. J'aimerais dire encore un petit mot — et je déborde sur le débat qui concernera l'article suivant — à propos du principe de subsidiarité. Je le fais avec un pincement de coeur, mais je le fais quand même: nous n'arriverons pas, je le constate, à nous mettre d'accord sur ce que signifie le principe de subsidiarité, sur ce qu'il doit signifier. Donc, j'y renonce, définitivement. [applaudissements] J'espère que M. Haldy fera de même, parce que j'ai pu vérifier que derrière ce mot-là, nous ne pensons pas la même chose. Mais alors, je vous suggère que, pour toute la question de la répartition des tâches, et non pas des compétences juridiques, mais la répartition des tâches entre le Canton et les communes, on renvoie le débat de détail au chapitre sur les tâches de l'État, parce que je pense que, dans la nouvelle organisation institutionnelle que nous nous donnerons, l'État devrait pouvoir être en mesure de confier certaines tâches à certaines communes sans être obligé de les confier à toutes les communes, étant admis qu'il y aura des grandes communes, des groupements de communes, et certaines communes qui voudront rester petites et qui n'auront pas la masse critique. C'est ma conception de la subsidiarité, mais c'est la dernière fois que je prononcerai ce mot. Merci. [applaudissements]

F Yvette JAGGI

Alors, il y a plusieurs prises de parole annoncées. J'aimerais, pour avoir une vision d'ensemble, avant les interventions particulières se rapportant à telle ou telle proposition, que nous ayons encore le développement de la proposition Bovet. Et puis, ensuite, au moment de prendre la parole, vous précisez sur laquelle des propositions en discussion concernant cet article 6.1.2 vous voulez intervenir, ou se rapporte votre intervention. Sans quoi, ce sera difficile pour notre Assemblée de débattre et de comprendre de quoi il s'agit. M. Bovet, pour la défense de sa proposition figurant sur votre papier.

F Daniel BOVET

Je vous remercie de me donner la parole, car, en effet, l'amendement que je propose est général, puisqu’il s’agit de remplacer l'article proposé par la commission par un autre article. D'abord, je rejoins complètement les arguments de ceux qui en proposent la suppression: M. Haldy est convenu qu'il s'agissait peut-être d'une maladresse dans la rédaction, et je crois que c'est bien cela. Prenons un exemple de compétence qui n’est pas explicitement attribuée au canton: notre Constitution actuelle, pas plus que celle que nous prévoyons maintenant ne dit nulle part que le Canton puisse avoir des prisons et détenir des prisonniers: est-ce à dire que les prisons devraient être communales? Évidemment non, mais c’est cela qui risquerait, en tout cas, d'impliquer la rédaction de la commission. Cela dit, il faut tout de même insister sur l'importance qu'il convient de donner à l'autonomie communale, et répondre ainsi à un voeu déjà exprimé., en particulier, par M. Piguet, tout à l'heure. Et c’est l’objet de la proposition présentement affichée. Souvenons-nous que nous vivons aujourd’hui sous une Constitution qui n'est pas si mal faite que cela; et dans cette Constitution, il y a un article 80, alinéa 3, qui dit: «Les communes jouissent de toute l'indépendance compatible avec le bien de l'État, son unité et la bonne administration des communes elles-mêmes». Alors, inspirons-nous de ce bon exemple, et voici ce qui m'est apparu bon à reprendre: «Les communes jouissent de toute l'indépendance compatible avec...» quelque chose. Et au lieu de l'énumération actuelle, je propose de dire «avec le droit fédéral» (bien sûr, parce que le droit fédéral, c'est quelque chose qui nous tombe dessus, comme la pluie ou le beau temps, nous ne pouvons rien y faire); ensuite «la Constitution cantonale», la Constitution que nous sommes en train de faire, et qui doit être le fondement de l'autonomie communale; et puis «la bonne administration des communes elles-mêmes», c'est ce qui réserve, le droit et le devoir de surveillance de l'État. En disant «La Constitution cantonale», cette mention contient une injonction au législateur, qui evra s'abstenir, de diminuer l'indépendance des communes, sans une base constitutionnelle. Il me semble qu’une rédaction comme celle-là pourrait satisfaire l’intention de la commission, tout en évitant ce que M. Haldy lui-même semble avoir reconnu comme une maladresse dans la rédaction.

F Yvette JAGGI

Merci, M. Bovet. Je me permets de rappeler ici une loi qui a été promulguée par je ne sais quel bon observateur des débats parlementaires, qui disait volontiers que l’efficacité d’une intervention était inversement proportionnelle à sa longueur. Se sont inscrits maintenant M. Voruz, M. Gonthier, Mme Luisier. Je rappelle qu’au moment de prendre la parole, vous précisez d’abord par rapport à quelle proposition vous vous prononcez.

F Eric VORUZ

Je crois que lorsque nous avons voté cet article 6.1.2 dans le cadre de la commission, on sait ce qu’on a voté. On n’était quand même pas dans les nuages, et cela me paraît clair. Donc, si j’interviens, c’est pour que l’on puisse maintenir le principe des compétences des communes, qui doivent figurer dans notre Constitution. C’est au moins le minimum. Je suis donc étonné que le groupe Radical ne défende pas ce point de vue, lui-même qui défend le principe de l’autonomie des communes dans leurs tâches également. Hélas, je vais vous démontrer justement [la clarté et la complémentarité] que le rapport de minorité vous a présentées. Le rapport de minorité parle clairement, et c’est pour cela qu’il est fondu dans le cadre des articles 6.1.2. à 6.1.4, il dit clairement que les communes assument de manière autonome des tâches que lui confient la Confédération et le Canton, et que, d’autre part, on garde justement ces tâches de manière autonome. Et c’est au nom, je dirais, de cette autonomie des communes, c’est au nom, aussi, des compétences, des tâches, pour qu’elles soient claires, des tâches qui sont données par l’État aux communes, que je défends d’abord le principe du maintien de cet article et de vous demander de refuser les amendements des groupes Radical et Libéral, et, d’autre part, si l’article est au moins maintenu, d’avoir justement comme amendement le rapport de minorité de la commission.

F Alain GONTHIER

Cela concerne en fait le problème général de l'article. L'autre jour, nous avons adopté l'article 1.1 de notre Constitution. Cet article, dans son deuxième alinéa, dit: «Le Canton de Vaud est l'un des États de la Confédération suisse», «Il a toutes les compétences». Alors, je crois l'avoir lu correctement cette fois-ci. La question est de savoir si je l'interprète correctement. Mais, à mon sens, ce que nous avons voté là dit que le Canton est dépositaire de toutes les compétences, sauf celles qu'il délègue à la Confédération, et que, donc, le problème des compétences résiduelles est réglé. Il n'y a pas de compétences résiduelles. Elles sont toutes celles du Canton. Et donc, les communes ne peuvent avoir de tâches et de compétences que déléguées du Canton. Alors, pour une fois qu'on a une incohérence entre deux commissions, qui est réglée par le fait que nous avons déjà approuvé l’une d’entre elless, il me semble que nous devons en profiter pour sabrer l'article dont nous discutons actuellement, tel qu'il est proposé par la commission.

F Yvette JAGGI

Sabrer voulant dire supprimer? Merci, M. Gonthier. Mme Luisier.

F Christelle LUISIER

Je voulais intervenir tout d'abord par rapport à la proposition de M. Bovet qui nous paraît fort louable, mais peu utile, puisqu'il s'agit d'une déclaration d'intention. Pour préserver les compétences des communes et leur indépendance, il est plus efficace de déterminer les domaines dans lesquels elles sont autonomes et de dire qu'elles exercent les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter, plutôt que de prévoir une norme générale dénuée d'effets pratiques. Maintenant, concernant le déroulement de ces débats, il me semble que la confusion règne un peu. Il y a plusieurs propositions. Je sais que Mme Lasserre va faire une autre proposition pour clarifier le débat et pour avoir un article 6.1.2 qui serait plus compréhensible puisque, visiblement, les constituants n'ont pas compris de la même façon la proposition de la commission 6. Alors, dans ces conditions, il serait peut-être préférable de reporter ce débat ou en tout cas d'interrompre la séance pendant un moment afin que nous puissions en discuter dans le calme, parce qu'il est pratiquement impossible de discuter de la rédaction d'un nouvel article à cent quatre-vingts. Merci.

F Yvette JAGGI

Merci à Mme Luisier. La parole est à Mme Lasserre, précisément. «Men first»: M. Haldy.

F Jacques HALDY

»Men first», oui, mais à la demande de «Ladies». Pour dire que nous avons eu une discussion. Tous ceux qui ont préparé quelques amendements se rendent compte effectivement que les termes utilisés ne sont peut-être pas les termes adéquats et que, sur le fond, nous sommes en tout cas un certain nombre à être parfaitement d'accord. Par exemple, la formulation proposée par Mme Lasserre, et qu'elle a déposée, pourrait tout à fait convenir. Mais le travail doit quand même être approfondi. Et, à titre de motion d'ordre, je propose que l'article 6.1.2 soit renvoyé en commission pour nouvelle rédaction. On peut très bien continuer le débat sur la suite, mais que nous laissions refaire cet article par la commission, qui viendra s'intercaler entre le 6.1.1 et le 6.1.3.

F Yvette JAGGI

Nous sommes face à une situation effectivement un peu confuse, en ce sens qu'une partie des gens défendent des propositions que les personnes qui les ont faites ne défendent plus sous la même forme, qu'une partie des gens prennent position sur un amendement qui vient d'être déposé sur le bureau, et apparemment auprès d'autres personnes avant que nous en ayons eu connaissance, tandis que, bouquet final, le président de la commission dit: «On s'excuse, on reprend notre copie». Proposition qui avait été déposée, mais à l'insu, je pense, du président Haldy, par M. Henry, qui formule l'amendement d'un renvoi en commission. Mesdames et Messieurs, j'entends la remarque «Bon voyage» qui, dans une région touristique, a tout son sens. Je crois que nous devons tout de même, c'est clair que c'est difficile de rédiger à cent quatre-vingts, c'est clair que nous ne le faisons pas sur une base inconnue, nous avons un travail de commission, au départ, une série de propositions d'ensemble, des propositions d'annulation, ce qui laisse entendre que, effectivement, la formulation de la commission suscite des doutes chez ceux-là même qui l'ont votée en commission... il semble que cela soit le cas, en l'occurrence. Moi, je crois que, même malgré les difficultés, nous avons entamé la discussion à propos de ce débat. Je crois que, même s'il est difficile à suivre, parce que les propositions et l'esprit d'escalier font qu'il est difficile à mener, aussi, je crois que nous devons le mener à chef et que, au nom de la coprésidence, j'ose vous proposer de ne pas renvoyer ou de ne pas commencer la méthode du renvoi en commission, sans quoi je sens un enchaînement dangereux pour la suite de nos débats. Cela dit, j'ouvre maintenant la discussion sur l'idée d'un renvoi. Je donne tout d'abord la parole à M. Henry, qui avait fait cette proposition, pour la justifier. Et ensuite, la parole uniquement à ceux qui veulent discuter de la question de l'opportunité d'un renvoi ou pas, ce qui est, sauf erreur, si je comprends bien, le sens de l'intervention de M. Thévoz et de M. Loi Zedda... et de Mme Weill. Alors, nous discutons maintenant uniquement de l'opportunité d'un éventuel renvoi en commission, renvoi accepté, si j'ai bien compris, par le président de la commission. M. Henry.

F Philippe HENRY

On constate que le texte présenté n'est pas satisfaisant et que nous n'arriverons pas à nous entendre pour avoir un texte qui satisfasse tout le monde. C'est la raison pour laquelle je vous propose le renvoi à la commission.

F Yvette JAGGI

Merci. Je vous signale simplement qu'on ne s'entend sur aucun texte. J'entends, on finit par voter et puis il y a une majorité et une minorité. L'idée d'un renvoi en commission pour qu'il ressorte de ce milieu privilégié un texte qui fasse l'unanimité est évidemment un peu illusoire. M. Thévoz.

F Francis THEVOZ

Moi je vais vous dire quelque chose. Si on passe les deux tiers de notre temps à nous organiser et l'autre tiers à renvoyer aux commissions des textes incomplets, on peut siéger pendant quarante ans, on n'aura toujours pas de Constitution. Point 1. Point 2: vous n'éviterez pas les affrontements sur les mots, sur les principes, sur le fond. Je suis personnellement un type très favorable à la notion intelligente, sculptée, et je vais vous dire le mot, et puis si l'école des ânes ricane, l'école des ânes ricane, le mot de subsidiarité porte un sens profond dans tous les citoyens vaudois: cela veut dire que l'État ne doit pas devenir un État tout-puissant, qui va couper les arbres à L’Etivaz, qui fait le fromage à La Vallée et qui décide comment on doit faire les montres. Il y a une réglementation des compétences des lois cantonales et tout ce qu'ils ne font pas, c'est les communes ou les individus ou les sociétés privées qui le font. C'est un principe de base. Mais, je ne veux pas revenir là-dessus, seulement sur ce que disait Mme Jaggi: vous ne pouvez pas renvoyer, chaque fois que vous avez envie d'aller boire un café, les sujets à la commission. Maintenant, vous devez faire votre boulot. Un boulot, c'est de s'affronter sur des principes, sur des mots, sur des phrases: on n'y coupe pas, même dans les plénums. Allons au fond. Votons. Que les majoritaires gagnent! Mais vous ne pouvez pas continuer à prendre le tiers du temps pour faire de l'organisation et les deux tiers du temps pour renvoyer aux commissions. Moi, je vous demande de ne rien renvoyer à la commission, d'aller au fond de ce problème ici. Si ce n'est pas ce matin, c'est cet après-midi. [applaudissements]

F Fabien LOI ZEDDA

Mme la présidente, Mesdames et Messieurs les constituants, si le texte est flou, c'est qu'il n'est pas bon. Si nous voulons un texte concis et fort, nous devons en profiter. Je maintiens la proposition de suppression.

F Anne WEILL-LEVY

Moi j'ai une chose à dire: il faudrait une fois, dans ce Canton, faire preuve de courage politique. On doit trancher sur un problème de fond: et bien, tranchons!

F Yvette JAGGI

Merci à Mme Weill. Je vous propose que nous tranchions, pour une fois, la question d’un renvoi éventuel en commission. Mesdames et Messieurs, juste pour expliciter l’effet du vote, si nous refusons le renvoi, nous examinons cet article, nous le traitons, nous lui donnons une formulation qui recueille la majorité. Et ensuite, après cette formulation, nous l’opposons à la proposition de biffer purement et simplement l’article 6.1.2. Tout d’abord, sur la question du renvoi, celles et ceux, Mesdames et Messieurs, qui, suivant M. Henry, proposent le renvoi en commission le manifestent en levant la main. Avis contraires? Cruelle vérification. Merci. Cela dit, nous reprenons le débat. Mesdames et Messieurs, le débat, à ma connaissance, n’était pas conclu sur le fond même de l’article et sur sa teneur éventuelle. Et je ne voudrais pas l’interrompre prématurément. Celles et ceux qui souhaitent encore intervenir dans le débat sur l'article 6.1.2… Mme Lasserre et Mme Lyon, à propos de propositions. En outre… Personne d’autre? Le débat sera conclu après ces deux interventions. Mme Grin, pardon. Mme Lasserre, vous avez la parole.

F Colette LASSERRE

Alors, pour tenter de clarifier les choses, comme la formulation du texte de la commission ne correspond pas à ce que désirait véritablement la commission, je dépose l’amendement suivant, qui est affiché là au tableau: «Les communes sont compétentes dans les domaines qui ne sont pas exclusivement du ressort du Canton ou de la Confédération», ce qui correspond à ce que voulait la commission. Et on nommerait cet article «Compétences résiduelles» plutôt que «Compétences primaires». À l’heure actuelle, les [communes] ont aujourd’hui des compétences résiduelles. Elles existent. Il faut qu’elles puissent se saisir d’un problème qui existe. Voilà.

F Yvette JAGGI

Merci à Mme Lasserre. Je ne suis pas sûre que la clarification souhaitée est faite. Mme Lyon.

F Anne-Catherine LYON

Ca ne va pas être très long, mais peut-être un tout petit peu compliqué. Nous proposons de retirer notre article minoritaire 6.1.2 ici, et de le transporter comme amendement, aux articles 6.1.3 et 6.1.4.

F Yvette JAGGI

C’est la dé-fusion de l’article, si je comprends bien.

F Anne-Catherine LYON

On ne va pas le couper en morceaux. On le prend tel quel pour le transporter en face des 6.1.3. et 6.1.4. Il n’est plus un amendement au 6.1.2. Et on se rallie à la suppression pure et simple de l’article 6.1.2.

F Catherine ROULET

Je crois que, effectivement, tout le monde l’a constaté, il existe un problème qui est lié à l’interprétation juridique du terme «compétences primaires». Mais il me paraît absolument essentiel que nous débattions sur le fond de la question: veut-on ou ne veut-on pas inscrire, dans la Constitution, le fait que les communes disposent de compétences résiduelles, primaires ou que sais-je? La commission de rédaction le définira peut-être. Mais, le fond de la question est de savoir si on admet qu’elles sont compétentes dans des domaines qui ne sont pas régis, ni par le droit cantonal, ni par le droit fédéral, et qu’elles n’exécutent pas que des tâches qui leur sont confiées, comme c’est rédigé dans certains des amendements qui nous sont proposés, où on dit: «Les communes exécutent les tâches que leur confient le Canton ou la Confédération». Ce n’est pas suffisant. Dans son rapport, M. Haldy a très bien expliqué, je me permets de vous renvoyer à la page 14, ce que nous entendions par ces termes qui sont mal compris. Il dit très clairement: «Il s’agit d’une application du principe de la subsidiarité. De même que les cantons sont compétents dans les domaines qui ne sont pas attribués à la Confédération, de même les communes, soit les entités les plus proches des citoyens, sont compétentes dans les domaines qui ne sont pas attribués aux cantons. Cet article concerne les compétences primaires, soit celles exercées par les communes sans délégation du Canton. On peut citer par exemple la gestion du patrimoine communal et du personnel communal, l’aménagement local du territoire, les sports, la culture, etc.». Pour moi, il m’apparaît que c’est essentiel que l’on reconnaisse cette compétence de pouvoir agir sans délégation et sans mission par la loi cantonale et fédérale. Alors, je ne suis pas à cheval sur l’appellation. Faut-il les appeler «résiduelle» ou «générale», je ne sais. Mais je plaide pour le maintien, sur le fond, d’une disposition qui préserve cette compétence aux communes.

F Yvette JAGGI

Merci à Mme Grin, qui a repris la logique de la proposition de la commission, et qui distingue clairement entre les compétences au sens de l’article 6.1.2 et les compétences au sens du 6.1.3, qui est avec attributions. 6.1.2, c’est l’occupation du vide, en quelque sorte. Et il y a, entre ces deux articles, une complémentarité et une logique dont je m’étonne qu’elle ne soit pas apparue dans cette discussion. Cela dit, je vous propose de passer au vote. Il y a deux propositions pour l’ensemble de l’article, entre lesquelles nous devons choisir, celle que nous opposerons à la proposition de la commission. Et ensuite, cette proposition de la commission aux propositions de suppression de l’article en question. Cette procédure de vote n’est pas contestée. Nous opposons donc tout d’abord la proposition Bovet, que vous avez sur votre polycopié, à la proposition d'amendement Lasserre intitulée «Compétences résiduelles». C’est une votation éventuelle. Celles et ceux qui préfèrent la formulation Bovet le manifestent en levant la main. Celles et ceux qui préfèrent la formulation Lasserre le manifestent en levant la main. C’est une nette majorité. C’est une évidente majorité en faveur de la proposition Lasserre. Est-ce que cette évidence est contestée? Ça n’est pas le cas. Nous n’avons pas besoin de compter.

Proposition Lasserre préférée à une évidente majorité

Nous opposons maintenant cette proposition Lasserre à la proposition de la commission. Celles et ceux qui préfèrent la formulation Lasserre le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs, un peu de silence s’il vous plaît. Celles et ceux qui préfèrent la formulation de la proposition de la commission le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs, par 92 voix contre 27, vous avez préféré la version Lasserre à la version de la commission. 

Proposition Lasserre adoptée par 92 voix contre 27

L’article 6.1.2 se présente donc sous la forme de la proposition Lasserre, dont je vous rappelle la formulation, qui apparaît à l’écran: «Les communes sont compétentes dans les domaines qui ne sont pas du ressort du Canton ou de la Confédération». Cette proposition est opposée à la proposition de biffer purement et simplement l’article 6.1.2. Celles et ceux qui sont pour un article 6.1.2, dans la formulation désormais dominante, celle de Lasserre, le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs, celles et ceux qui souhaitent biffer purement et simplement l’article 6.1.2 le manifestent en levant la main. Résultat des courses, Mesdames et Messieurs: par 77 voix contre 58, vous avez biffé l’article 6.1.2.

Article 6.1.2 — Compétences primaires
(77 voix contre 58)
Article biffé. 

Mesdames et Messieurs, s’il vous plaît, au terme des discussions, nous avons traité deux articles, dont l’un a été, comme on dit, basculé, ce qui nous permet de prendre une pause de midi bien méritée. Mme Henchoz, s’il vous plaît.

F Martine HENCHOZ-COTTIER

Je vous souhaite la bienvenue au Pays d’Enhaut et vous remercie de siéger dans notre commune. Nous avons fait deux articles, c’est bien, dont un biffé. Les souhaits de bienvenue vous seront présentés officiellement par M. Albert Chapaley, syndic de la commune de Château d’Oex, à l’occasion d’un apéritif offert par la commune à 17:00, à l’issue de cette séance. Afin de faciliter vos déplacements pour la subsistance, de ne pas vous faire perdre de temps dans les restaurants, je voulais juste vous indiquer un petit peu où se trouvaient les restaurants. Pour les personnes qui vont sur le restaurant du Buffet de la gare, vous suivez la ligne de chemin de fer ici, et c’est sur votre droite. Pour les personnes qui descendent à l’Hôtel de ville, vous descendez jusqu’au stop, c’est aussi sur votre droite, ainsi que l’Hôtel de l’ours, qui est également sur votre droite. Pour le Chalet, les personnes qui ont stationné correctement dans les sous-sols de la Coop, c’est juste au sud de ce sous-sol. Je vous souhaite d’ores et déjà un bon appétit et une bonne après-midi. Merci.

F Yvette JAGGI

Mesdames et Messieurs, avant de vous disperser, sachez que, comme d’habitude, la pause prend une heure et demie. Nous nous retrouvons donc ici, dans cette salle, à 13:45 précises. 

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 La séance est ouverte à 13:45

Article 6.1.3 — Compétences déléguées

F Yvette JAGGI

Mesdames et Messieurs les constituants, s'il vous plaît, les listes de présence circulent dans les rangs, ça permet de gagner du temps. Mesdames, Messieurs, s'il vous plaît, prenez place. Mesdames et Messieurs les constituants, nous reprenons, dans le silence revenu et le calme et la sérénité, le fil de nos débats interrompus au seuil du projet d'article 6.1.3 que nous examinons maintenant. La situation est la suivante: suite à suppression du 6.1.2, il est clair que la présidence fait sienne la proposition du groupe Libéral qui biffait le terme «également». Évidemment, il n'y a plus d'«également» puisqu'il n'y a plus l'autre terme de «l'égalité». Dans la proposition de la commission, en toute logique et indiscutable, nous supprimons le terme d'»également». Cela dit, le développement des propositions présentées sera fait dans l'ordre suivant: d'abord la proposition de minorité Lyon et consorts qui a été évacuée de l'article 6.1.2 sur 6.1.3 et 1.4. Il appartient aux proposants de dire quel texte va où. Ensuite, l'amendement Radical qui porte sur l'ensemble de l'article, dont il donne une version alternative par rapport à celle de la commission. Ensuite, l'amendement Boillat sera développé, qui porte sur le second alinéa, ou plus précisément sur la seconde phrase de l'article 6.1.3 tel que proposé par la commission. Je n'ai, à ce stade, pas d'autre proposition. Je donne donc la parole tout d'abord à Mme Lyon pour défendre la proposition de minorité. Se prépare le porte-parole du groupe Radical.

F Anne-Catherine LYON

Au nom des rapporteurs du rapport de minorité Lyon et consorts, nous proposons ici comme contre-proposition à l'article du rapport majoritaire 6.1.3 la totalité de l'article que vous avez sous les yeux, anciennement portant le numéro 6.1.2. Donc c'est bien les trois alinéas de notre proposition de minorité qui viennent ici en contre-proposition à l'article majoritaire 6.1.3. Je ne veux pas longuement présenter cet article, simplement vous rendre attentifs à son articulation. Il traite de l'autonomie et des compétences des communes dans son alinéa 1. Puis, dans ses alinéas 2 et 3 — on peut les qualifier d'alinéas techniques –, il annonce la suite de l'organisation du texte par des références aux fédérations de communes et aux agglomérations. Ensuite, si je prends une autre casquette, une casquette complémentaire, nous avons, avec mes collègues minoritaires «forumistes», déposé un amendement à l'alinéa 1 de notre proposition, un amendement qui tient compte des débats vifs et intenses qui ont eu lieu ce matin. Notre amendement à l'alinéa 1 est le suivant: «Les communes assument de manière autonome leurs propres tâches et celles que le Canton ou la Confédération leur attribuent». Donc nous avons ajouté la notion de «leurs propres tâches». Et l'article poursuit: «Le Canton confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter». Il nous semble ainsi que nous traitons de la totalité de la réalité des communes et cet article nous paraît être la meilleure synthèse de l'ensemble des discussions qui ont eu lieu. Ensuite, pour ne pas revenir à la tribune ultérieurement, je je vais développer brièvement l’amendement que je propose à titre personnel, à savoir la suppression de la notion «selon le principe de la subsidiarité». Je la propose à la fois pour notre texte de minorité et pour le texte de majorité. Je me suis sentie d'autant plus légitimée à faire cette proposition que M. Laurent Rebeaud, grand spécialiste de cette question, a lui-même annoncé ce matin qu'il renonçait à développer le principe de subsidiarité dans la Constitution vaudoise. Voilà. Je me réserve de revenir ultérieurement si c'est nécessaire.

F Christelle LUISIER

Le groupe Radical vous propose l'article 6.1.3 suivant: «Les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribue. L'État confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter». Cette proposition est assez proche de celle de la majorité de la commission, c'est pourquoi je me contenterai de relever les points qui diffèrent de l'article de la commission. Alors, tout d'abord, à la première phrase, nous prévoyons que les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribue. Le terme de «loi» a été choisi parce qu'il est général, ce qui évite de trancher entre les mots de «Canton» et de «Canton ou Confédération». À la deuxième phrase, le terme «État» a été préféré à celui de «Canton», conformément à la terminologie choisie dans le titre 1 que nous avons déjà adopté en plénum. Enfin, troisième modification, la plus importante, nous proposons, à l'instar de Madame Lyon, de supprimer les mots «selon le principe de subsidiarité». En cela, le groupe Radical est cohérent avec la position défendue pour le titre 1. Oui à la délégation de compétences, oui au fait que l'État confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter, mais non à l'introduction dans la Constitution d'une notion floue, galvaudée et qui finalement ne fait que semer la confusion, même dans les esprits les plus subtils. Quelques mots maintenant concernant les rapports de minorité Lyon et Boillat. S'agissant tout d'abord de la proposition Lyon, le groupe Radical ne peut y adhérer pour les raisons suivantes: tout d'abord, il nous semble que les alinéas 1 et 3 de cet article concernant l'autonomie et les compétences des communes doivent être consacrés dans des articles distincts et de manière différente. Nous y reviendrons à l'article 6.1.4 puisqu'il nous semble très important de maintenir la liste qui est prévue dans cet article. Par ailleurs, l'alinéa 2 nous paraît inadéquat et superflu dans un texte constitutionnel, alors même que la loi sur les communes prévoit une telle obligation. Quant à l'amendement Boillat, il nous semble peu convaincant, puisqu'il va de soi que l'État devra prendre en compte les critères mentionnés dans cet amendement. Laissons cette longue liste dans le commentaire et non dans le texte constitutionnel en tant que tel. Le texte y gagnera en clarté, en concision, et l'État jouira de la marge de manoeuvre nécessaire pour apprécier chaque situation pour elle-même. Je vous invite donc à soutenir l'amendement Radical et à rejeter les amendements Lyon et Boillat. Merci.

F Yvette JAGGI

Merci, Mme Luisier. Avant de l'éliminer, il faut peut-être le défendre. M. Boillat a la parole pour défendre son amendement.

F Jean-Pierre BOILLAT

J'avais anticipé un rejet de votre part de la proposition de minorité Lasserre-Burri sur le point 6.1.1, mais je pense que ça ne change pas grand-chose à l'amendement que j'ai proposé. Comme la proposition de minorité est retirée, je propose de repêcher dans le cadre de cet amendement une partie qui me paraît très importante, qui n'est pas une énumération superfétatoire, comme pourraient le penser certains, mais qui donne des idées, justement, aux communes, pour savoir dans quelle mesure elles peuvent revendiquer l'autonomie de leurs compétences. La proposition que je fais est la suivante: dans le cadre de la première phrase, l'article est maintenu. «Les communes remplissent également « — mais a supprimé «également» — «les tâches que le Canton leur attribue». Et ensuite je propose la formulation suivante: «Le Canton confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter, en tenant compte de leur capacité générale à les assumer, de leurs capacités financières, des particularités locales tant géographiques que culturelles, des relations préexistantes entre communes et des exigences d'une gestion au service de la population». J'ai repris quasi intégralement la deuxième partie de l'amendement Lasserre, mais je me suis permis de biffer l’adjectif «efficace» parce que je pars de l'idée que des élus responsables font effectivement de la gestion efficace, et que l'introduction de ce terme ne pourrait que susciter des débats stériles autour de la notion d'«efficace». Je vous remercie.

F Daniel BRELAZ

Le groupe des Verts est dans le principe favorable à l'autonomie communale et à un catalogue que nous aborderons sous 6.1.4 précisant bien dans quels domaines ladite autonomie doit s'exercer. Mais le groupe des Verts est aussi conscient de certaines réalités, à savoir qu'il est difficile pour de toutes petites communes d'assumer un certain nombre de tâches que d'aucuns décrivent comme évidentes à assumer pour elles. D'autre part, nous avons également ici affaire à une situation où le catalogue peut être accepté avec d'autant plus de bonne volonté et de certitude que les conditions-cadres existent. Or les conditions-cadres, de l'avis du groupe des Verts, sont mieux posées dans l'amendement de M. Boillat que dans les autres amendements, particulièrement le principe de la capacité générale à assumer les tâches. Si l'on voit dans l'article 6.1.4 que notamment la notion d'«ordre public» – on y retrouve le débat Police 2000 là-derrière, bien sûr — est une notion qu'une commune de vingt habitants n'arrivera jamais à assumer, il est nécessaire, voire indispensable, de bien cadrer les choses. Le groupe des Verts est donc en priorité favorable à la proposition de M. Boillat. Il n'est pas inutile de dire des choses évidentes, si ça évite ensuite les malentendus et les applications catastrophiques de la Constitution. Puis, il soutiendra également, si cette proposition n'était pas acceptée, les deux amendements, de manière décroissante, Lyon et groupe Radical. Mais le groupe des Verts ne pourra alors plus être unanime à la question 6.1.4, et une majorité seulement approuvera le catalogue d'autonomie communale, une minorité qui s'expliquera sur le sujet le refusant, parce qu'elle estime alors que les garanties ne lui sont plus données quant à des dérapages qui consisteraient à confier à des communes n'importe quelle tâche pour des questions de confort intellectuel, tout en sachant que celles-ci sont incapables de les assumer.

F Jacques HALDY

En qualité de président de la commission, je me prononce comme il suit sur les propositions qui sont faites: je vous invite à ne pas suivre l'amendement de M. Boillat car je considère que les critères, au fond, qui amènent le Canton à déléguer certaines tâches aux communes doivent figurer d'abord dans le commentaire puis dans la loi, et qu'il s'agit d'un alourdissement non nécessaire du texte constitutionnel. Je me prononce également à l'encontre des amendements proposés par Mme Lyon. S'agissant d'abord de la question des fédérations de communes, je crois qu'il faudra en débattre à ce niveau-là et voir au fond quels sont les moyens qui seront mis à disposition des communes pour collaborer avant de définir les modalités et les contraintes éventuelles à cette collaboration. D'autre part, s'agissant de l'autonomie, alors je dis tout à fait clairement qu'il me paraît qu'il faut deux articles: un sur les compétences, qui peut être celui de la commission ou celui du groupe Radical, il n'y a aucun problème entre les deux textes, je crois que l'un ou l'autre est parfaitement acceptable, à mon avis compte tenu de la suppression de l'article 6.1.2 décidée ce matin, il faudrait, en tout cas provisoirement, l'appeler «Compétences» plutôt que «Compétences déléguées». Et puis un autre sur l'autonomie, qui a une portée différente puisqu'il traite de la liberté d'appréciation, quelle que soit la compétence, qu'elle soit déléguée, concurrente, primaire, il s'agit d'un problème de liberté d'appréciation et d'action de la commune dans les différents domaines du droit. Je crois donc qu'il est opportun, pour la clarté des choses, qu'il y ait deux articles. Je me suis déjà prononcé sur l'énumération, je le referai tout à l'heure, je vous épargne donc un nouveau discours à ce sujet. Merci.

F Roger NORDMANN

Mes propos vont s'inscrire dans la droite ligne de ce que vient de présenter M. Haldy. Il me semble qu'après les discussions de ce matin on a perdu la notion d'«autonomie» en général. Et c'est la raison pour laquelle je propose un sous-amendement à l'amendement d'Anne-Catherine Lyon qu'elle a présenté tout à l'heure en trois points. Ce sous-amendement consiste à supprimer les paragraphes 2 et 3 qui ont un caractère technique, spécifique, qui peuvent aussi venir ensuite. Resterait à ce moment-là l'alinéa 1 dans la proposition Lyon: «Les communes assument de manière autonome leurs propres tâches et les tâches que le Canton ou la Confédération leur attribuent. Le Canton confie aux communes les tâches qu'elles sont le mieux à même d'exécuter». Je vous propose ceci parce que c'est quand même décisif de rappeler le principe de l'autonomie communale,... qui a passé à la trappe dans les discussions de ce matin. Deuxième élément: je pense que si on donne des tâches, on confie des tâches aux communes, on doit immédiatement donner leur autonomie. Ça ne va pas de confier des tâches aux communes puis ensuite que l'État intervienne tout le temps dans la manière dont elles les réalisent. Donc, c'est un peu le principe du désenchevêtrement d'Étatcom. Quand une entité est compétente pour un domaine, elle a aussi l'autonomie, sinon elle n'est pas compétente, mais je pense que dès que la tâche lui revient, il faut qu'elle puisse le faire. Donc cette proposition, cet amendement, au fond ce sous-amendement que je fais qui permet de retenir que le premier paragraphe de l'amendement Lyon tel qu'il est à l'écran, permet au fond d'avoir cette clause générale d'autonomie que M. Haldy appelait tout à l'heure de ses voeux. Voilà. Je vous remercie.

F Anne-Catherine LYON

Les minoritaires se rallient au sous-amendement Nordmann.

F Laurent REBEAUD

J'ai un problème de compréhension avec l'amendement Nordmann. Les communes – d'après ce qu'on a voté ce matin par une majorité d'une vingtaine de voix — n'ont de compétences que déléguées par le Canton. Alors j'aimerais savoir ce que signifie dans cet amendement Nordmann «leurs propres compétences». Est-ce que vous n'êtes pas en train de réintroduire la compétence primaire dont nous avons voté ce matin qu'elle n'existerait pas dans notre projet de «lecture 0» ou d'avant-projet? Oui, il est supprimé. Alors si nous ne voulons pas qu'il y ait de compétence générale ou primaire, qu'elle soit résiduelle ou pas, dans notre Constitution, nous ne pouvons pas accepter l'amendement Nordmann, puisque l'amendement Nordmann a l'air de dire qu'il y a des compétences propres léguées — par la nature ou par Dieu sait quelle instance supérieure et transcendante — aux communes. Les communes n'ont de compétences que dans la mesure où le Canton — par la loi ou par la Constitution, peu importe — délègue aux communes. C'est pour ça que, à ce stade, je préfère prendre l'amendement Boillat qui laisse une porte ouverte très importante. Et je crois que nous aurons à reprendre ce débat ultérieurement quand nous parlerons des tâches de l'État. À qui sont attribuées les tâches de l'État? On s'apercevra que dans un tas de domaines, l'État doit faire un certain nombre de choses et doit déléguer un certain nombre de tâches directement, non pas seulement aux communes, mais à des associations, à des entreprises qui ne sont ni l'État, ni les communes, ni même des fédérations de communes. Il me semble que l'amendement Boillat laisse la porte ouverte à une délégation à géométrie variable, au nom de laquelle l'État pourrait confier des tâches — par exemple de police, puisque c'est dans l'énumération — à des communes qui sont équipées et qui ont la masse critique pour assurer un service de police convenable, mais qu'il ne déléguerait pas cette tâche à des communes qui n'ont pas ni la masse critique, ni les compétences, ni les moyens financiers de le faire. Par conséquent, il me semble que dans la proposition de M. Nordmann toutes les communes sont sur le même pied quelles que soient leurs capacités et ça, ça ne va pas si on veut considérer une dynamique de fusion des communes. Je vous rappelle que si nous voulons inciter les communes à acquérir — par fusion ou par association, quelle que soit la forme juridique, encore une fois — la masse critique qui les rend capables d'assumer une tâche, il faut qu'elles aient une incitation pour ça. Il ne faut pas que l'attribution de compétences soit automatique, il faut qu'elle soit liée à des conditions. Avec ou sans incitation financière, je pense que les petites communes seront incitées à fusionner entre elles ou à se fédérer si elles se disent qu'en faisant ça, elles acquerront une certaine autonomie dans un secteur d'activité particulier, que ce soit la police, la protection des eaux, l'école ou tout ce que vous voudrez. Et à ce stade, si vous continuez à mettre toutes les communes sur le même pied, quelles que soient leurs capacités, on ne peut pas accepter l'amendement Nordmann, à moins que le principal intéressé, si Mme la présidente veut bien lui donner la parole bien que la liste des orateurs soit terminée, à moins que M. Nordmann ne puisse donner une explication plus claire que ce qui nous a été dit tout à l'heure et plus claire que ce que dit son texte. Merci.

F Roger NORDMANN

Mme la présidente, Mesdames, Messieurs, il me semble qu'on est tous d'accord pour dire ici que les communes auront des tâches qui leur seront propres. On en débattra tout à l'heure à l'article 6.1.4. Pour l'instant on n'a pas encore exactement déterminé comment elles se découpaient mais il n'y a pas non plus de contradiction avec ce qu'on a voté ce matin, puisqu'on vient de supprimer le 6.1.2 à l'unanimité. Donc la question se posera définitivement... Pas à l'unanimité…, pardon, à la majorité, excusez-moi. Mais la question se tranchera à l'article suivant. Mais ce qui est très important, c'est que dans les tâches qui sont les leurs propres, les tâches de proximité, ou qui leur sont déléguées, les communes aient la pleine autonomie dans la manière dont elles les exécutent. Je vous remercie.

F Jacques HALDY

Juste quelques mots pour clarifier quand même ces notions. D'abord, à propos du sous-amendement de M. Nordmann, si j'abonde dans ce qu'il vient de dire, je persiste à penser qu'il faut deux articles: un qui traite des compétences et ensuite un qui traite de l'autonomie, raison pour laquelle je vous appelle à suivre soit le texte de la majorité, soit le texte du groupe Radical. Et pour répondre à M. Rebeaud dans le même sens que M. Nordmann, je crois qu'il faut bien distinguer les compétences résiduelles — que nous n'avons pas, qu'une majorité n'a malheureusement pas à mon sens voulu ce matin — des compétences propres. Parce que le Canton, dans le système que vous avez souhaité ce matin, effectivement a la souveraineté générale, mais il peut très bien attribuer certaines tâches aux communes et les attribuer complètement, qui deviennent des compétences propres, comme il peut déléguer une partie de ses pouvoirs, de tâches qui sont en principe cantonales, mais dont il admet qu'elles sont mieux exécutées au niveau des communes, mais alors sous la direction directe de l'État. Par exemple, l'établissement des cartes d'identité se fait maintenant au niveau communal sans qu'il s'agisse d'une tâche propre, ni d'une tâche où la commune bénéficie d'une quelconque autonomie ou indépendance. Par contre, c'est une tâche déléguée. En revanche, une tâche propre, le Canton peut très bien lui attribuer, ça n'est pas contradictoire avec ce qui a été voté ce matin, mais alors à ce moment-là, cela rentre dans le cadre de l'article que nous allons voter, soit l'article de la majorité, soit l'article Radical, et nous parlerons d'autonomie à l'article suivant. Merci.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Haldy. Je constate que la discussion est terminée, que nous allons donc passer au vote, lequel se déroulera suivant la procédure suivante: tout d'abord, nous nous prononçons sur l'amendement Boillat — oui/non — amendement qui concerne la seconde phrase de l'article proposé par la commission, la première phrase — «Les communes remplissent les tâches que le Canton leur attribue» – restant la même. Ensuite, nous opposons la proposition de minorité Lyon-Nordmann – c'est-à-dire l'article chiffre 1 de la proposition de minorité Lyon — à l'amendement du groupe Radical. Et ensuite, celle des deux versions qui l'aura emporté à l'article proposé par la commission, éventuellement amendé par le texte proposé par M. Boillat pour la deuxième phrase. Dans un premier vote, donc, votation éventuelle amendement Boillat. Celles et ceux qui l'approuvent répondent oui, celles et ceux qui le rejettent répondent non. Attention! Le bureau des scrutateurs n'est plus en effectif complet. M. Fague remplace M. Zisyadis au groupe de table D. Celles et ceux qui approuvent l'amendement Boillat le manifestent en levant la main. Celles et ceux qui le rejettent. Êtes-vous d'accord de considérer qu'il y a une majorité évidente? Merci. Ensuite, dans un deuxième vote, nous opposons la proposition de minorité Lyon-Nordmann à l'amendement du groupe Radical, lui-même amendé par rapport au texte que vous avez sous les yeux. Le texte que vous avez sous les yeux dit: «Les communes assument les tâches que la loi leur attribue» et l'amendement proposé directement par Mme Luisier tout à l'heure disait: «Les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribue», au pluriel bien sûr. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui approuvez la proposition de minorité Lyon-Nordmann le manifestent en levant la main. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui approuvez l'amendement du groupe Radical le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs les constituants, par 70 voix contre 60, vous avez donné votre préférence à l'amendement du groupe Radical.

Par 70 voix contre 60, vous avez donné votre préférence à l'amendement du groupe Radical

Cet amendement est maintenant opposé au texte de la commission, article d'où le terme «également», pour les raisons pré expliquées, est tombé. Pour éviter tout malentendu, je rappelle que la mention «selon le principe de la subsidiarité», que plusieurs intervenants et proposants prévoyaient de supprimer, est bel et bien restée dans la version de l'article tel que proposée par la commission. Cela dit, j'oppose la proposition d'amendement du groupe Radical à l'article tel que proposé par la commission. Celles et ceux qui donnent leur préférence à l'amendement du groupe Radical le manifestent en levant la main. Je crois que, si vous êtes d'accord, on fait la contre-épreuve. Partisans de l'article tel que voté par la commission. Le dernier carré. Je crois que nous pouvons, à une très évidente majorité, considérer l'amendement du groupe Radical comme accepté.

A une très évidente majorité, l'amendement du groupe Radical est accepté

Nous passons maintenant à la votation d'ensemble sur l'article 6.1.3. Cette fois, bien sûr, comme dans toute votation d'ensemble, nous comptons y compris les abstentions. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui peuvent approuver l'article 6.1.3, «Compétences» — puisque la notion de «déléguées» a maintenant disparu, suite à la disparition de l'article 6.1.2 — dans la version qui était celle de l'amendement du groupe Radical, le manifestent en levant la main. Scrutateurs. Avis contraires, Mesdames et Messieurs? Abstentions? Mesdames et Messieurs les constituants, par 130 voix contre 4 avec 6 abstentions, vous avez approuvé l'article 6.1.3, «Compétences», dans la formulation définitive.

Article 6.1.3 — Compétences
(130 voix contre 4 avec 6 abstentions)
Les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent.
L’État confie aux communes les tâches qu’elles sont mieux à même d’exécuter. 

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Article 6.1.4 — Autonomie communale

F Yvette JAGGI

Cela dit, Mesdames et Messieurs, nous pouvons passer à l'article 6.1.4 intitulé «Autonomie communale». M. le président de la commission thématique 6 souhaite-t-il prendre la parole à ce stade? Après, merci. Nous pouvons donc donner la parole aux auteurs d'amendements, tout d'abord à M. Piguet qui fait un amendement le plus général, puis à Mme Lyon, si elle reprend... Non. Mme Zuercher, qui est en somme quelque part un sous-amendement à M. Piguet. D'autres textes nous sont parvenus. M. Piguet a la parole.

F Jean-Michel PIGUET

Je reviens donc apporter à M. Haldy et à d'autres les explications que j'avais promises au sujet du principe d'une énumération des domaines d'autonomie, principe auquel je vous propose de renoncer pour lui préférer celui d'une clause générale. Le débat que nous avons eu tout à l'heure et le vote n'étaient pas chimiquement purs, puisque nous nous sommes prononcés à la fois sur deux notions — le territoire et l'autonomie — dans un seul vote. Avec ce débat maintenant, nous pourrons nous prononcer clairement sur ce choix qu'il faut opérer maintenant entre une énumération ou non de domaines d'autonomie communale. Le rapport de la commission nous dit donc qu'il s'agit d'améliorer la sécurité du droit, les communes pouvant — comme le Tribunal fédéral, d'ailleurs — savoir ainsi d'emblée si un recours pour violation d'autonomie communale est recevable ou non. En clair, les communes pourraient ainsi, grâce à cette énumération, partir de l'idée que la qualité pour invoquer leur autonomie leur sera sans autre reconnue dans les domaines en question. Malheureusement, Mesdames et Messieurs, les choses ne sont pas aussi simples et cette prétendue sécurité juridique ainsi promise aux communes risquerait bien de n'être qu'un miroir aux alouettes, source de nombreuses désillusions. Pour le comprendre, il faut faire un bref rappel de l'évolution de la jurisprudence du Tribunal fédéral.

Il fut un temps où tout était beaucoup simple. Il y avait les compétences des communes, il y avait les compétences des cantons, il y avait celles de la Confédération. Ces domaines de compétence étaient assez clairement identifiables et pouvaient en quelque sorte être rangés comme dans des vases non communicants. En ces temps d'une simplicité bénie, le Tribunal fédéral pouvait se contenter de faire la distinction entre les pouvoirs propres des communes et leurs pouvoirs délégués, ce dont nous venons d'ailleurs de parler. Il n'y avait alors d'autonomie à ses yeux que dans le premier cas, c'est-à-dire dans le cas de pouvoirs propres. Hélas, au fil du temps, tout est devenu, vous le savez bien, singulièrement plus compliqué. Tout d'abord, il y a eu un transfert progressif de compétences des communes au canton, des cantons à la Confédération, ce qui a entraîné un rétrécissement progressif des pouvoirs propres des communes et partant une érosion correspondante de la garantie de leur autonomie. En plus de cela, il y a eu, on le sait aussi, un enchevêtrement, une imbrication croissante des compétences, en sorte que les cas se sont faits de plus en plus rares où un domaine de compétences appartenait en propre et entièrement à l'un ou l'autre niveau institutionnel. Pour éviter que la garantie de l'autonomie ne se réduise ainsi comme peau de chagrin, le Tribunal fédéral s'est efforcé de définir d'autres critères. Il a finalement retenu, après diverses tentatives, il a retenu dès 1967 dans deux arrêts célèbres – Volketswil et Zuchwil –, il a retenu donc le critère qui est justement rappelé dans le rapport de la commission 6, de l'»appréciable liberté de décision». Depuis lors, l'autonomie des communes est reconnue, non plus dans les domaines où elles jouissent de compétences propres, mais dans ceux où le droit cantonal leur confère une appréciable liberté de décision, ce qui conduit le Tribunal à préciser ce qui suit – je cite, ce sont des phrases qui reviennent dans chacun de ces arrêts –: «Il suffit que cette liberté puisse s'exercer non pas dans un domaine entièrement réservé à la commune mais dans le cadre de tâches particulières qui sont en cause, ce qui implique un examen différencié». Que signifie concrètement cela? Cela signifie tout d'abord qu'il n'est plus possible de distinguer les domaines où les communes seraient autonomes et ceux où elles ne le seraient pas. Ce n'est pas noir ou blanc. L'autonomie n'est pratiquement jamais complète, ou au contraire jamais inexistante tout à fait, dans tel ou tel domaine. Par exemple, les communes disposent d'une grande liberté certes dans la gestion de leur patrimoine, un des cas cités à l'article proposé. Pourtant, elles ne peuvent pas décider comme elles l'entendent d'aliéner les immeubles (article 142 de la loi sur les communes) ou de procéder à des emprunts ou à des cautionnements (article 143 de la loi sur les communes qui soumet ces décisions à une approbation du canton). Ou encore leur liberté en matière fiscale se limite — contrairement à ce qui est dit de façon erronée dans l'article 1.6.4 — à la fixation du taux et uniquement du taux. Quant aux relations intercommunales, les communes ne jouissent pas partout d'une grande liberté, voir notamment les groupements scolaires ou d'assurances sociales. Elle signifie aussi, cette jurisprudence, que dans un même domaine, par exemple celui du financement de travaux routiers, comme dans l'arrêt «commune de Bulle», les communes peuvent disposer d'autonomie pour l'accomplissement de certaines tâches mais pas pour d'autres. Et ceci dans un même domaine, encore une fois, ce qui, comme le dit TF implique dans chaque cas un examen différencié. Cela signifie donc — comme conséquence et contrairement à ce qu'expose le rapport de la commission 6 — que l'énumération de domaines d'autonomie ne dispensera ni une commune recourante d'apporter la démonstration qu'elle peut invoquer son autonomie dans le cas particulier, ni le Tribunal fédéral d'examiner si, dans l'exercice de la tâche en cause, quel que soit le domaine, la commune dispose ou non d'une appréciable liberté d'appréciation. Pour vérifier ce point le TF ne pourra pas se dispenser d'un examen complet et différencié de toute la législation applicable, non seulement de la Constitution mais, comme M. Haldy l'a lui-même reconnu ce matin, aussi des lois et des règlements. Il ne pourra en tout cas pas se borner à constater que la décision objet du recours relève d'un domaine que la Constitution communale placerait dans la seule autonomie communale. Dès lors, l'énumération de domaines d'autonomie dans la Constitution n'améliorerait pas la sécurité du droit, s'agissant de savoir si une commune peut ou non se prévaloir de son autonomie dans un cas, je souligne cas, et non, encore une fois, dans un domaine particulier. Ainsi donc, l'article proposé passerait largement à côté de sa cible. Mais il se heurte en surplus à deux objections. Plus rapidement: d'abord, qui énumère exclut. Le rapport de la commission reconnaît d'ailleurs que l'énumération proposée n'est pas exhaustive. «D'autres domaines d'autonomie pourront» nous dit-il «être désignés et répartis par le législateur». Autrement dit, on créerait une garantie d'autonomie communale de première classe — celle qui se trouverait dans les domaines ayant l'honneur d'être mentionnés dans la Constitution — et une autre catégorie, de deuxième classe, relevant des domaines relégués au rang de la loi. Autre conséquence: la sécurité du droit que l'on prétend assurer de la sorte n'existerait que pour la première catégorie. Pour la deuxième, le TF — le Tribunal fédéral, pardon — resterait condamné à, comme le dit le rapport, «disséquer la législation cantonale» de la même manière qu'il le fait aujourd'hui. On voit donc bien que l'énumération de domaines d'autonomie soulève des difficultés insurmontables, qu'elle ne s'accorde pas avec la jurisprudence du Tribunal fédéral et qu'elle ne correspond pas à la réalité du terrain, où les compétences sont imbriquées et jamais définitivement distribuées. C'est ce qui explique que les autres Constitutions cantonales, lorsqu'elles garantissent l'autonomie communale, le font par une clause générale en se gardant bien de toute énumération. Et c'est bien ce que nous vous demandons d'avoir la sagesse de faire aussi, en renonçant pour cette fois à faire oeuvre novatrice. Je vous propose donc d'adopter, non pas l'article proposé par la commission 6, mais bien la disposition qui est... qui n'est pas affichée mais que je vais vous lire... J'ai pas besoin de vous la lire.

Merci.

F Yvette JAGGI

Merci. Une longue justification pour une longue suppression. Mme Zuercher fait une brève justification pour une brève suppression. Sont inscrits pour participer aux débats M. Cohen-Dumani, M. Haldy, Mme Grin, M. Blanc.

F Magali ZUERCHER

L'objectif général qui sous-tend les propositions du rapport de majorité vise notamment une organisation territoriale en mesure d'assurer à celle-ci des services publics efficaces. Quatre actions ont été définies pour atteindre cet objectif, dont l'établissement de communes fortes et autonomes et l'encouragement sans contrainte des fusions pour que ces communes puissent exercer leurs compétences. Et il est présenté comme grande innovation d'énumérer dans la Constitution les domaines principaux d'autonomie communale dont l'aménagement local du territoire. N'est-il pas illusoire de croire que les communes sont autonomes en matière d'aménagement local du territoire? Est-il possible dans ce domaine d'atteindre l'objectif d'assurer des services publics efficaces, car même si l'on veut et l'on dit que l'on veut des communes fortes et autonomes qui, elles, seront aptes dans ce domaine, on ne s'en donne pas les moyens, puisqu'on encourage sans contrainte? Premièrement, l'autonomie communale est déjà réduite de par l'existence de procédures multiples de contrôle du Canton. De plus, dans ce domaine, nombreux sont les problèmes, les enjeux qui dépassent l'échelle strictement communale. Nombreux sont les équipements nécessaires à la région avant d'être d'importance communale. Et finalement nombreux sont les problèmes qui se posent en termes de réseaux — épuration des eaux, réseau deux-roues, transports publics, énergie –, donc difficiles à limiter à l'échelle communale. Certaines communes ont ainsi pris l'habitude de se poser la question: dois-je réfléchir à l'échelle régionale? Suis-je à même de répondre aux demandes? Suis-je à la bonne échelle? Malheureusement, trop souvent règne l'esprit de clocher, et ceci au détriment de la population. Nous observons donc combien il est indispensable de rendre les communes fortes pour qu'elles puissent répondre au mieux à l'objectif général et assurer des services publics efficaces. Il est toutefois illusoire — sans garantie que ces communes fortes se constituent — de clamer l'autonomie communale dans le domaine de l'aménagement local du territoire. Trop grand nombre d'entre elles ne sont pas en état d'assumer cette autonomie, car trop petites en territoire ou disposant de moyens insuffisants. Et de terminer avec un rappel: l'article 2 LATC dit «Les autorités cantonales et communales procèdent de concert à l'aménagement du territoire», donc continuons la musique. Et puis au delà de cette réflexion, j'aimerais encore ajouter qu'avec cet exemple on observe combien il est difficile de fixer les domaines d'autonomie des communes — cela dépendant tellement de la taille des communes, de leur territoire — et que l'énumération ici de manière générale peut être finalement dangereuse, car elle varie selon les communes et elle varie aussi dans le temps. Merci de votre attention.

F Marcel COHEN-DUMANI

Je crois que c'est l'heure de la digestion, je ne vais pas trop vous endormir avec une longue introduction, un long discours. Je vais être très bref. J'aimerais juste vous dire que l'article tel que proposé, qui liste les domaines de l'autonomie communale, est très positif, et je vous recommande vivement son acceptation. J'émettrai juste une petite restriction, en essayant d'éviter de faire un long débat là-dessus, ça concerne le terme d'»ordre public». J'aimerais juste attirer votre attention sur le commentaire de la commission qui dit que c'est une notion «volontairement large, recouvrant notamment la sécurité publique et la prévention. Il faut entendre en particulier la police, d'où la latitude qui doit être laissée aux communes de disposer de leur propre corps de police». Sans entamer un grand débat là-dessus, j'attire votre attention sur le côté transversal du même sujet dans les «Tâches de l'État», à l'article 2.3.4, où on y trouve, et quand on en discutera, je pense que ce sera à ce moment-là qu'il faudra définir l'ordre public, c'est marqué que «les Cantons et les communes» — donc c'est conjoint — «assurent l'ordre public, la sécurité des personnes et des biens». Donc voilà, attention au moment où on va parler de l'ordre public et qu'on l'adopte, il faut avoir à la tête cette restriction que c'est un terme sur lequel il faudra revenir. Je laisserai donc et je vous recommande de laisser provisoirement ce terme en l'état et d'y revenir quand on reprendra dans les «Tâches de l'État» le terme d'»ordre public», au moment où on précisera les compétences réciproques, sinon on risque d'avoir un très long débat. À la manière dont il est posé, attention par exemple si on prend «police», je donne un petit cas concret pour illustrer la difficulté du terme, de laisser «ordre public» tel quel dans cet article dans un débat final. Imaginez une manifestation, une commune manifestement petite n'arrive pas. Qu'est-ce qu'elle fait? Elle appelle la gendarmerie. Si je suis un député au Grand Conseil et que ce texte était adopté, il y aura des petits malins qui viendront et qui diront c'est là une tâche de la commune, c'est sa compétence, c'est son autonomie, alors on n'a qu'à présenter la facture. Alors vous voyez, on rentre dans des débats et des discussions très, très délicates. Il faudra revenir sur ce terme. Voilà, j'ai terminé.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Cohen-Dumani. Juste remarquer, vous avez dit, M. Cohen-Dumani, que cet article listait les domaines d'autonomie des communes. C'est une liste exemplative, ce n'est pas une liste exhaustive, puisqu'on dit bien «en particulier» ou, comme on dit souvent «notamment». Mme Grin.

F Nicole GRIN

J'enchaîne sur vos propos, c'est exactement ce que je voulais répondre à M. Cohen-Dumani ainsi qu'à M. Piguet. La liste n'est pas exhaustive. Elle donne des exemples concrets, ce qui, du fait de leur pécision dans le texte de la Constitution, ouvre «juridiquement» leur appartenance au domaine de l’autonomie communale, les rendant ainsi inattaquables... Enfin, je réfute les arguments de M. Piguet disant que cette liste n’est pas recevable parce qu’elle est exhaustive. Je voulais répondre également à une argumentation de M. Piguet dans laquelle il contestait l'autonomie des communes en argumentant que la seule compétence qu'elles ont, c'est de fixer le taux d'impôt. Je ne crois pas. C'est peut-être une interprétation qu'a faite parfois le Tribunal fédéral, mais en tout cas les textes légaux à disposition sont très clairs, puisque les communes peuvent choisir de prélever des impôts ou pas, et le texte de la Constitution actuelle est déjà très clair à ce sujet puisqu'il dit à son article 82 «Les communes dont les ressources sont insuffisantes peuvent être autorisées à percevoir des impôts conformément aux règles générales établies par la loi». Donc si — et cela a été le cas jusqu'à il n'y a pas si longtemps — les communes qui avaient des ressources suffisantes ne serait-ce que le revenu de leurs propriétés forestières ne prélevaient pas d'impôt. En outre, elles ont la capacité de choisir de financer certaines tâches soit par des taxes, soit par l'impôt, cette compétence leur appartient totalement, elles sont souveraines en cette matière. Donc, je ne peux pas accepter l'argument, selon que les communes n’ont que la capacité de fixer le taux d'impôt. Concernant l'aménagement local, je ne peux pas du tout me rallier à l'argumentation de Mme Zuercher. Je ne sais pas si elle a bien compris le sens du mot «local», mais lorsque l’on parle d’aménagement local, on veut dire «communal». Il est clair que les communes sont liées par les lois qui régissent l’aménagement du territoire. Ce dernier découle d'une loi fédérale et d'une loi cantonale et dans la mesure où les dispositions qui règlent l'aménagement communal respectent ces lois, les communes peuvent bénéficier de certaines compétences, ne serait-ce que pour prévoir leur plan directeur communal que le Canton leur ordonne d'exécuter. Mais elles choisissent comment elles veulent aménager, organiser leur territoire. La compétence de choisir les grandes lignes de leur aménagement leur appartient. Je pense d’ailleurs que, s’il y a un domaine dans lequel les communes doivent revendiquer une compétence, c'est bien celui-là. Pour revenir au dernier argument, concernant la police et, plus particulièrement, l'ordre public, je pense qu'il y a aussi eu des confusions dans l'esprit de ceux qui s'opposent à ce que cette disposition figure dans la liste des domaines d'autonomie des communes. Il n'est pas question de se mesurer ou de vouloir entrer en concurrence avec les pouvoirs de la police cantonale. Ce qui est contenu sous l'»ordre public», c'est véritablement la police de proximité qui assure la tranquillité du voisinage, la surveillance des établissements publics. A ce propos, je vous renvoie à la loi sur les communes actuelle qui explicite très bien, à son article 43, ce qui est entendu sous ce terme de «police communale» et on voit que c'est surtout des tâches relatives à de la police administrative et de tranquillisation des rues et de la voie publique. Je vous invite donc à suivre le texte de la commission.

F Marcel BLANC

J'interviens sur une partie du contenu du point 6.1.4, en l'occurrence l'aménagement local du territoire. Comme je l'ai dit lors de l'entrée en matière, je suis heureux que la notion d'autonomie communale soit introduite dans notre projet de Constitution, alors que jusqu'à maintenant elle était évoquée, mais non pas sous le terme d'autonomie, à l'article 80 dont je vous rappelle les deux alinéas: «Les communes sont subordonnées à l'État avec lequel elles concourent au bien de la société» et alinéa suivant: «Elles jouissent de toute l'indépendance compatible avec le bien de l'État, son unité et la bonne administration des communes elles-mêmes». S'agissant de l'aménagement local, il y a un point de la thèse de M. Piguet auquel je souscris. C'est le fait de dire, à partir du moment où on admet d'évoquer la notion d'autonomie communale et d'en donner le contenu — exhaustif ou non, c'est autre chose — dans la Constitution, il ne faut pas vendre de l'illusion.

À partir de là, je ne soutiendrai pas la proposition de M. Piguet, car je crois qu'on peut énumérer les domaines dans lesquels les communes ont une autonomie, et heureusement la commission a pris la précaution de dire non pas «Les communes sont autonomes dans les domaines de...», mais dire «Les communes disposent d'autonomie» qu'elles devront partager selon le droit, soit avec la Confédération, soit avec le Canton.

Au sujet de l'aménagement local du territoire — c'est une remarque –, il faut se rappeler certains faits et excusez-moi de faire appel à ma vie antérieure. Pendant treize ans, j'ai entendu les récriminations des communes, syndics, disant que les fonctionnaires de l'État étaient tatillons, qu'il n'y avait plus de marge de manœuvre. En partie — je m'empresse de le dire, et ce n'est pas parce que j'ai changé de chapeau –, ces critiques sont justifiées. Il n'en demeure pas moins que, ne croyez pas, Mesdames et Messieurs, que dans leur domaine d'aménagement local du territoire, les communes sont toutes angéliques. Je citerai deux exemples concrets qui, sauf erreur ne sont pas réglés. Pour ne pas faire de peine à personne ou à un constituant plus particulièrement, je citerai la commune qui avait pris comme option — tenant compte du fait que le droit vaudois, contrairement à ce qu'on croit, est peu normatif, notamment en matière de distance aux limites, et notamment en matière de surface minimale de construction — que dans sa zone villa, il faudrait acheter une parcelle minimale de trois mille cinq cents mètres carrés, ce qui avait le double avantage de gaspiller le sol, c'est une chose, mais surtout d'attirer des très bons contribuables. Et elle le faisait au nom de l'autonomie cantonale non codifiée, elle le faisait en parfaite légalité.

Le deuxième exemple pratique, c'est une commune qui nous appelait au secours – alors que c'est en général le contraire — pour nous dire que la commune voisine avait pris l'option d'un développement considérable de sa zone industrielle sans du tout s'occuper des retombées environnementales que cela aurait pour la commune voisine. Ce sont des exemples que l'on peut multiplier. Je vois quelqu'un qui sourit dans l'Assemblée, je m'imagine qu'il sait de qui il s'agit. Tout cela pour dire que les communes ne sont pas angéliques, que je suis favorable à ce qu'on inscrive le principe d'autonomie et aussi dans le domaine de l'aménagement local du territoire mais que, comme l'a dit Mme Zuercher, l'aménagement du territoire forme un tout, qu'il se fait aux trois niveaux, ce qui n'empêche pas que les communes aient une parcelle d'autonomie dans ce domaine aussi large que possible.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Blanc qui a lancé un jeu de société: «de quelle commune s'agissait-il?»… [rires] Dernier orateur inscrit pour le débat, M. Haldy. Mme Lyon? Alors M. Haldy, si vous voulez peut-être laisser parler Mme Lyon, vous pourrez conclure ensuite.

F Anne-Catherine LYON

Quelques mots pour rassurer Mme Grin. Je précise que la suppression de la liste des exemples ne vise pas à supprimer le principe lui-même, mais tend à amener au texte plus de clarté et de simplicité, ce qui doit être la règle pour un texte constitutionnel. Alors, dans la droite ligne de ce que propose M. Piguet, je vous invite à fixer le principe ici et à renvoyer la liste des domaines au commentaire de la Constitution. Le législateur pourra alors largement s'en inspirer, ainsi que des minutes de nos travaux de ce jour pour des éventuelles modifications à apporter à la loi sur les communes.

F Jacques HALDY

Je ne vais pas répondre à tout ce qui a été dit, mais essentiellement à M. Piguet et à Mme Zuercher. D'abord, s'agissant de cette liste, il faut être tout à fait précis dans les termes. La dernière jurisprudence du Tribunal fédéral, et rassurez-vous, je ne vais pas faire l'historique, dit simplement «il y a autonomie lorsque le droit cantonal laisse aux communes un pouvoir de décision relativement important». Alors quel meilleur signe qu'une énumération non exhaustive dans la Constitution de ces domaines dans lesquels le Tribunal fédéral saura d'emblée que le constituant – c'est-à-dire en fin de compte le corps électoral souverain du Canton — veut donner aux communes une liberté de décision dans ce domaine? Donc c'est vraiment la sécurité du droit qui va y gagner, et il n'y aura plus, pour ces domaines-là, je concède que pour d'autres domaines où on voudrait le faire il y aura lieu soit de compléter la Constitution, soit d'introduire des dispositions législatives, mais pour ces domaines-là que je vous demande de confirmer, et bien il n'y aura plus de doute. Le Tribunal fédéral entrera en matière parce qu'il saura d'une façon claire que le constituant — c'est-à-dire le droit cantonal le plus élevé — veut donner aux communes un pouvoir de décision important, et le législateur sera lié par ce mandat conféré par le constituant de donner l'autonomie nécessaire aux communes dans ces cas-là. Je dirai qu'il y a un avantage supplémentaire, sans vouloir être technique, c'est que lorsque l'autonomie repose sur la Constitution, et bien le Tribunal fédéral se réserve un libre pouvoir d'examen, alors que si elle relève de la loi, le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire si la commune a exercé bien ou mal son autonomie. Je suis prêt à en discuter avec vous, M. Piguet, j'ai les références doctrinales jurisprudentielles, mais je vous assure, chers collègues, c'est très important et même si d'autres cantons ne le font pas, il faut mentionner ces domaines en vue de la sécurité du droit. Deuxièmement, à propos de l'aménagement du territoire. C'est l'un des domaines où précisément il n'y a aucune révolution dans notre système, puisque nous avons déjà un arrêt du Tribunal fédéral que je ne résiste pas à citer compte tenu du lieu, puisque c'est l'arrêt commune de Rossinière contre État de Vaud, où le Tribunal fédéral a dit clairement, déjà maintenant, mais après avoir disséqué les lois, ce qu'il n'aura plus besoin de faire si vous nous suivez, «les communes vaudoises sont autonomes en matière d'aménagement local du territoire». Juste pour l'anecdote, de quoi s'agissait-il? Il s'agissait de construire un chalet avec de très importantes surfaces de captage solaire, le propriétaire se référant à la loi cantonale qui encourage les capteurs solaires et l'énergie solaire. La commune a refusé le permis — la commune de Rossinière — en disant que cela allait déparer le caractère du village. Le Canton a donné tort à la commune en disant, mais non, il faut encourager l'énergie solaire, et le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt cantonal en disant, il y a une violation de l'autonomie, la clause d'esthétique doit être appréciée par les autorités locales, qui sont le mieux à même de savoir s'il faut un chalet avec des grandes surfaces de capteurs solaires ou pas. Donc ça n'est pas une révolution de mettre ce domaine dans la liste des domaines d'autonomie. Il faut le faire, et je rassure également M. Blanc et Mme Zuercher, les plans d'affectation — donc notamment les distances aux limites — restent approuvés par le Canton. L'autonomie signifie simplement qu'il y a une liberté d'appréciation, mais dans le cadre du respect du droit fédéral et cantonal. Je vous remercie d'adopter le projet tel qu'il est prévu par la commission. Merci.

F Roger NORDMANN

Il me semble que les deux démonstrations que nous venons de vivre — celle de M. Blanc sur la subtilité du domaine et celle de M. Haldy qui montre que finalement, pour se déterminer, le Tribunal fédéral a dû se baser sur la loi générale sur l'aménagement du territoire et examiner le détail — montrent que finalement cette question d'aménagement du territoire ne peut pas être réglée, ou cette répartition des compétences ne peut pas être réglée clairement dans cet article constitutionnel. C'est la raison pour laquelle ça me paraît plus simple de suivre l'amendement Zuercher et de supprimer de la liste cette clause-là, vu que les choses sont de toute façon réglées par le droit fédéral. Cela simplifierait et ça éviterait les confusions. Je vous remercie.

F Jean-Michel PIGUET

Merci, je serai bref mais je ne pouvais guère l'être avant, s'agissant d'une matière tout de même assez compliquée et s'agissant de répondre aux arguments du rapport. J'aimerais répliquer à deux-trois points, simplement. Mme Grin me fait dire que ce recours, que cet article, pardon, ne serait pas recevable car pas exhaustif. Je n'ai pas très bien compris cela, j'ai jamais dit ça. J'ai même dit exactement le contraire. J'ai dit que cet article et cette promesse de soi-disant sécurité du droit qu'on nous annonce tombent à côté de la cible, puisque précisément il n'est pas exhaustif. M. Haldy, je ne vous ai pas entendu sur ce point. Vous nous dites: il y aura une meilleure sécurité du droit parce que le Tribunal fédéral va lire cet article et dira, la commune est autonome parce que c'est écrit là. Mais vous ne nous dites pas ce qui se passera dans les autres domaines, non énumérés dans cette liste, et que le législateur, selon vos propres termes, aura réglé dans la loi. Et c'est pour ça que j'ai parlé de deux vitesses, d'une première classe et d'une deuxième classe. Moi je ne peux pas comprendre qu'on inscrive un principe d'autonomie communale à deux vitesses dans la Constitution, c'est une aberration. C'est également une aberration... je m'excuse, M. Haldy, vous n'avez pas besoin de me montrer la jurisprudence, l'article de jurisprudence, l'arrêt de la commune de Bulle, c'est moi qui l'ai rédigé quand j'étais au Tribunal fédéral, donc je pense le connaître assez bien. C'est une aberration de penser et d'oser dire que le Tribunal fédéral va lire notre brave article et dire: oui, en effet, l'aménagement du territoire, c'est l'autonomie communale, donc le recours est recevable. Mais comment peut-on prétendre une chose pareille! Le Tribunal fédéral va, dans chaque cas, examiner l'ensemble du droit pertinent applicable. Dans le cas d'espèce de la commune de Bulle il s'agissait de frais routiers, d'aménagement routier. Le Tribunal fédéral a dit, en principe ça échappe à la compétence… c'est une compétence cantonale où il n'y a pas d'autonomie, mais sur le point particulier dont il est question ici, il y a une certaine liberté d'appréciation qu'on doit reconnaître à la commune, donc le recours est recevable sur ce cas très particulier. On était dans un domaine, mais le Tribunal fédéral ne tient pas compte du domaine, c'est ce que j'essaie de vous faire comprendre. Depuis 1967, il a renoncé à parler de domaine, il s'intéresse à des tâches précises dans des cas particuliers. Chaque fois, dans chaque cas, il regarde l'ensemble du droit applicable et il se demande s'il y a oui ou non autonomie. Voilà, je vous remercie.

F Georges CHAROTTON

Quand on a parlé d'autonomie communale en matière d'aménagement local du territoire, la vraie question qu'il faut se poser: est-ce que vous voulez un Canton uniforme, dont toutes les décisions sont prises par des gens qui sont compétents certainement au service de l'aménagement du territoire, et qui imposent aux communes des visions qui sont forcément diverses parce que le Canton est divers? Il a des zones de Jura, il a des zones du Pays-d'Enhaut comme on a ici, il y a des zones de littoral lémanique, il y a des villes, qui sont grandes comme Lausanne, et il y a des petits villages. Et l'autonomie communale en matière d'aménagement du territoire, elle part de la décision d'un Conseil communal qui approuve, amende, répond aux oppositions des gens qui habitent cette commune. Et après, il y a une appréciation qui est l'approbation par les services cantonaux, par le Conseil d'État. Donc vouloir enlever l'idée d'autonomie communale en matière d'aménagement du territoire, c'est réduire le Canton à une seule commune.

F Yvette JAGGI

Merci, M. Charotton. La discussion est résolument terminée, nous pouvons donc passer au vote sur cet article 6.1.4 en procédant de la manière suivante. Tout d'abord, nous nous prononçons sur l'amendement Zuercher qui permettra, le cas échéant, de modifier l'énumération de l'article tel que proposé par la commission. Puis ensuite nous opposerons l'amendement Piguet — qui prévoit simplement une clause générale et la suppression de l'énumération du détail des domaines d'autonomie communale — à l'article proposé par la commission qui justement donne, à titre exemplatif, cette énumération. Premièrement, nous nous prononçons sur l'amendement Zuercher qui vise à biffer le point comme domaine d'autonomie communale «aménagement local du territoire». Par oui ou par non. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs, qui approuvez l'amendement Zuercher — donc qui veulent biffer le domaine d'aménagement local du territoire de la liste — le manifestent en levant la main. Les scrutateurs comptent. Mesdames et Messieurs les constituants, celles et ceux qui s'opposent à cet amendement Zuercher — donc qui veulent maintenir l'aménagement local du territoire dans la liste des domaines d'autonomie communale — le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs, les résultats du vote: par 80 NON contre 56 OUI, vous avez repoussé l'amendement Zuercher.

Amendement Zuercher repoussé par 80 NON et 56 OUI

Nous opposons donc maintenant l'amendement Piguet qui vise au maintien d'une simple clause générale dans l'article 6.1.4, «Autonomie communale» à l'article tel que proposé par la commission, qui énumère les domaines d'autonomie communale précisément. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui approuvez l'amendement Piguet — biffer la liste, remplacer par une clause générale – le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs les constituants, celles et ceux qui tiennent à maintenir l'article tel que proposé par la commission, 6.1.4, «Autonomie communale», le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs les constituants, par 87 voix contre 60, vous avez repoussé l'amendement Piguet et donc maintenu le texte de la commission.

Amendement Piguet repoussé par 87 voix contre 60

Nous passons maintenant au vote d'ensemble sur cet article 6.1.4, «Autonomie communale». Nous comptons, y compris les abstentions. Celles et ceux qui approuvent l'article tel que proposé par la commission et issu de nos débats le manifestent en levant la main. Avis contraires? Abstentions? Mesdames et Messieurs les constituants, par 90 voix contre 41 avec 15 abstentions, vous avez approuvé l'article 6.1.4 du projet.

Article 6.1.4 — Autonomie communale
(90 voix contre 41 avec 15 abstentions)
Les communes disposent d’autonomie en particulier dans les domaines suivants:
– gestion du patrimoine communal;
– gestion de l’administration communale;
– fixation et prélèvement des taxes et des impôts communaux et pouvoir d’en disposer;
– aménagement local du territoire;
– gestion du domaine public communal;
– ordre public;
– relations intercommunales.
Dans les domaines où les communes ont délégué leurs compétences à une fédération de communes, l’autonomie peut alors être invoquée par celle-ci.

F Yvette JAGGI

Nous passons, Mesdames et Messieurs, à l'examen de l'article 6.1.5, «Surveillance par...». Mesdames et Messieurs les constituants, avec votre assentiment, je donne la parole à M. Marion qui souhaite émettre une remarque sur l'article 6.1.4 que nous venons de voter. Avec votre assentiment, Mesdames et Messieurs.

F Gilbert MARION

Ça sera rapide, c'est une remarque. L'article que nous venons d'adopter marque un réel progrès par rapport à l'ancienne Constitution. En revanche, il reste un peu en retrait, et il y a un bémol à signaler; la Constitution précédente — l'actuelle — disait à qui appartenait le patrimoine communal, ce dernier étant le premier point d'autonomie que nous venons d'adopter. Si vous allez regarder à qui appartient le patrimoine communal, à qui appartient l'Hôtel de ville de Château d’Oex, et bien vous verrez au registre foncier qu'il appartient à la commune. Mais si vous allez regarder dans notre Constitution, à l'article 81, je vous le lis: «Les biens communaux sont la propriété de la bourgeoisie». Quelle saveur! On se croirait au Valais ou un petit peu plus loin, après Rougemont, dans le canton de Berne, ou pourquoi pas dans l'ancien [Comté] de Gruyère évoqué derrière moi dans le drapeau de Château d’Oex. Ainsi donc, soyez conscients que, à l'heure actuelle, lorsque la commune de Lausanne accorde la bourgeoise à des naturalisés, elle les rend copropriétaires de l'Hôtel de ville, des forêts, des vignes et j'en passe… C'est bien comme ça, cela fonctionne très bien comme ça depuis cent quinze ans, tant mieux, à la satisfaction générale. Je laisse quand même à la réflexion de tous ceux d'entre vous qui font partie d'un exécutif ou d'un législatif, lorsque vous vendez un terrain communal, respectez-vous la Constitution vaudoise? J'interviens parce que deux organisations bourgeoisiales qui existent à ma connaissance encore dans le Canton, dans le district de Payerne, se sentent protégées par cet article 81 qui va passer à la trappe. Elles se sont manifestées par écrit avant la fin février 2000 auprès du Conseil d'État et auprès de notre comité. Pour l'une à Payerne, c'est l'État qui est actuellement redevable envers elle et dans l'autre, à Grandcour, c'est la commune qui a des obligations envers elle. Je vous rassure, ces institutions bourgeoisiales ne coûtent pas cher, elles relèvent plutôt de l'ordre anecdotique, folklorique et surtout sympathique. Je me fais donc ici le porte-parole pour demander que ces deux institutions soient intégrées et mises au bénéfice des dispositions transitoires, au même titre que art. 6 ter et d'autres éléments de notre Constitution actuelle qui passeront ensuite dans ces dispositions transitoires.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Marion. J'aimerais attirer son attention — à lui et celle de toute autre personne dans cette Assemblée constituante qui se sentirait l'inspiration d'en faire autant — que les commentaires post-scrutin sont dignes d'être sans doute publiés dans la presse ou dans les revues scientifiques, mais ou bien on participe à une discussion et on influence la prise de décision, ou bien ensuite on fait des commentaires en dehors de l'Assemblée une fois qu'est terminé le traitement d'un article. Nous ne sommes pas une Assemblée qui consacre après chaque débat quelques précieux instants à un commentaire des résultats obtenus.

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Article 6.1.5 — Surveillance par l’État

F Yvette JAGGI

Ceci dit, je passe à l'article 6.1.5. Je présume que M. Haldy interviendra à la fin du débat. Nous avons la situation d'un amendement présenté par le groupe Radical que vous avez dans votre polycopié et d'un amendement portant également sur l'ensemble de l'article, présenté par M. le constituant Balissat. Tout d'abord, le porte-parole du groupe Radical, M. Millioud.

F Jean-Pierre MILLIOUD

Il est peut-être bon de rappeler que cet article 6.1.5 précise que l'État a le devoir d'instaurer un contrôle de la légalité des décisions communales. Sans contester la qualité rédactionnelle de cet article, le groupe Radical estime toutefois que la première partie de cet article, qui dit que «les communes exercent leur activité dans le respect de leurs populations», cette formulation-là pouvait trouver sa place plutôt dans les «Principes généraux». C'est la raison pour laquelle il n'est nulle honte de revenir en arrière ou de voir ce que l'ancienne Constitution nous disait. Dixit l'ancienne Constitution rappelle que les communes sont soumises à la surveillance de l'État, objet de notre amendement que je vous invite à soutenir.

F Jean BALISSAT

L'amendement proposé par le groupe Radical est dangereux. Il ouvre la porte au contrôle d'opportunité, dans le sens où il autoriserait l'État à outrepasser ses compétences en lui permettant de se mêler abusivement de la gestion des communes. Le texte de la commission a le mérite de préciser et de limiter le domaine dans lequel s'exercerait le contrôle de l'État. En outre, la notion de «soumission» est un peu malheureuse, dans la mesure où elle ne ménage guère le principe d'autonomie des communes même si, on l'a vu tout à l'heure, cette autonomie est limitée. Au nom du groupe Libéral, je propose de conserver la proposition de la commission, en l'amputant toutefois de la mention du «respect des populations» qui me semble un peu ambiguë. Une commune étant une entité constituée au premier chef de sa population, l'article tel que proposé signifierait pratiquement que la population exercerait son activité dans le propre respect d'elle-même, ce qui paraît un peu un non-sens.

F Daniel BRELAZ

Il me semble que, là, on est en train de faire de l'épicerie. D'abord, dans ce qui a précédé tout à l'heure, il était très important — et je partageais cette opinion personnellement — d'avoir une liste exhaustive pour rassurer les communes sur leur autonomie. Ici on discute pour revenir soit à un texte qui sera compris par tout le monde comme l'État-trique — ce que l'on ne voulait justement pas avant — et puis un amendement qui dit qu'il est important finalement pour M. et Mme Toutlemonde que les municipalités n'exerce pas, bien sûr moi je ne fais pas ce procès, mais que l'État n'exercent pas des activités communales, dans le respect des Citoyens. C'est vrai que cette formule n'est pas absolument indispensable, mais en l'occurrence la combattre au sens de l'impression est pire, parce que ça donne l'impression que ce qui est dérangeant, c'est qu'on respecte les Citoyens, et c'est un truc incompréhensible dans un débat pareil.

F Eric VORUZ

J'ai une prière à faire et j'espère qu'elle sera exaucée, c'est que vous maintenez le texte de la commission. Je crois que dans le cadre de la commission nous avons été clairs, c'est justement dans la commune qu'il y a le respect de la population et par là-dessus, et bien l'État doit en exercer le droit. Je ne comprends toujours pas la position du groupe Radical qui rejette comme ça le principe d'autonomie communale comme ça a été fait tout à l'heure et puis, là, maintenant, on veut garder un conservatisme presque primaire, en disant que c'est l'État qui contrôle le tout et ainsi de suite. Alors, mes chers collègues, soutenez la proposition de la commission. Il est clair, il est net et puis le peuple en sera ainsi assuré.

F Claude SCHWAB

Dans le même sens que l'orateur précédent, je trouve très grave que l'on renonce à ce qui est peut-être un peu vaudois et redondant. Mais nous tenons à avoir ce côté pédagogique dans notre Constitution, et, en plus, que l'on retombe avec l'amendement proposé par le groupe Radical à une terminologie de soumission qui est discutable au 21 e siècle. Quant à l'amendement qui vient d'être proposé pour la suppression des «populations»… [rires]

F Yvette JAGGI

C'est un peu radical comme solution!

F Claude SCHWAB

Enfin, vous m'avez compris [rires]. J'aimerais simplement rappeler que le droit est fait pour l'humain et non l'humain pour le droit, donc le droit tout sec peut permettre des violations objectives de certaines aspirations légitimes, sinon légales, des populations dont nous avons la charge et le respect.

F Jean-Pierre MILLIOUD

Nulle intention du groupe Radical d'être soumis à l'extrême aux lois que nous recevons. Au contraire, je crois que nous avons aussi un souci d'ouverture et dans cet esprit-là, nous appuyons la démarche du constituant Balissat et nous l'appuyons dans cette réflexion.

F Yvette JAGGI

Si je comprends bien M. Millioud, l'amendement du groupe Radical est retiré.

F Jean-Pierre MILLIOUD

Oui.

F Yvette JAGGI

Merci. M. Haldy voit son intervention finale ainsi simplifiée. [rires]

F Jacques HALDY

Grandement simplifiée, Mme la présidente, puisque au fond le sens de l'amendement Balissat et le sens du travail de la commission est quasiment le même, sinon cette idée de «respect de la population» qui a été, c'est vrai, discutée en commission, qui n'a pas de portée juridique propre, donc véritablement on peut dire que sur le plan constitutionnel l'une ou l'autre solution est équivalente, l'important étant d'éviter le contrôle de l'opportunité. M. Piguet faisait peut-être partie du Tribunal fédéral lorsque l'arrêt Gemeinde Täsch, qui a limité le contrôle de l’activité des communes au contrôlede la légalité, a été édicté!Alors ça ne paraît pas être le cas, mais s’il avait été là, je l'aurais félicité. Je vous remercie.

F Yvette JAGGI

Merci, M. Haldy. Nous pouvons ainsi procéder à un vote qui se trouve effectivement simplifié. J'oppose la version présentée par M. Balissat à celle de la commission. Evidemment on ne peut approuver que l'une ou l'autre. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui préfèrent la version de l'amendement présenté par M. Balissat le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs les constituants, celles et ceux qui préfèrent la version de l'article 6.1.5, «Surveillance par l'État» telle que proposée par la commission le manifestent en levant la main. Mesdames et Messieurs les constituants, par 83 voix contre 54, vous avez préféré la version de la commission contre celle de M. Balissat. Les «populations» ne sont pas supprimées. Vote sur l'ensemble, Mesdames et Messieurs, de cet article 6.1.5. Nous comptons. Celles et ceux qui approuvent l'article 6.1.5 — c'est donc la version de la commission qui reste en cause — le manifestent en levant la main. Avis contraires? Abstentions? Par 132 voix contre 3 avec 3 abstentions, vous avez approuvé la teneur de l'article 6.1.5.

Article 6.1.5 — Surveillance par l’État
(Par 132 voix contre 3 avec 3 abstentions)
Les communes exercent leurs activités dans le respect de leur population et du droit.
L’État en assure le contrôle. 

Ce faisant, Mesdames et Messieurs, vous avez gagné une pause de dix minutes… [applaudissements] qui vous permettra de tourner les pages jusqu'à l'article 6.1.11, «Fusion de communes». Merci.

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Article 6.1.11 — Fusion de communes

F Yvette JAGGI

Nous passons au projet d'article 6.1.11, «Fusion de communes», qui est le premier article de cet important chapitre relatif au regroupement. Comme d'habitude, M. le président de la commission thématique 6 Haldy prendra la parole en fin de débat et c'est tout d'abord les auteurs de propositions de minorité qui prennent la parole, en commençant par la proposition de minorité Roulet-Grin qui porte non seulement sur cet article, mais sur les suivants également et sur l'ensemble du chapitre, si je puis dire, «Fusion de communes». Mme Roulet-Grin a la parole.

F Pierrette ROULET-GRIN

Je m'exprimerai non seulement en mon nom mais au nom du groupe Radical. Le groupe Radical appuie la proposition de minorité portant mon nom à l'article 6.1.11-6.1.12. Le groupe écarte de ce fait le bonus financier. Trois arguments ont prévalu au sein du groupe: 1) un bonus financier systématique particulièrement dispendieux pour l'État n'est nullement un gage de solidité dans un regroupement de communes. 2) Un regroupement de communes doit être construit sur des bases naturelles plus solides qu'un arrosage financier artificiel limité dans le temps. 3) La construction d'un édifice durable passe en effet plus par un important effort de conviction que par une incitation aussi ponctuelle. Personnellement et au nom du groupe Radical, je vous invite à appuyer cette proposition sous le chiffre 6.1.11: «Les procédures de fusion de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes. La loi prévoit des incitations financières fondées sur des critères objectifs», soit le texte inscrit à la page 13 du document jaune.

F Anne-Catherine LYON

Au nom de la minorité je vais, disons passer en revue rapidement l'ensemble du chapitre ou de la section relative aux fusions dans un souci de clarté. Comme je l'avais indiqué dans ma présentation de l'ensemble du rapport de minorité, celui-ci ne s'inscrit pas en opposition au rapport de majorité mais en complément à celui-ci. La question que nous traitons cet après-midi est là pour illustrer le caractère complémentaire de ces deux rapports. Ainsi, à l'article 6.1.11, nous proposons l'ajout dans le texte constitutionnel du catalogue indicatif des regroupements souhaitables, j'y reviendrai plus en détail si nécessaire. Concernant ce catalogue, j'indique cependant déjà — ou j'apprends ou je rappelle — que la commission était unanime à penser qu'il était souhaitable, voire nécessaire, et que nous étions une forte minorité à penser que ce catalogue devait quitter la rubrique «Commentaires» pour entrer dans le texte constitutionnel. Concernant l'alinéa 2 du texte majoritaire, notre proposition n'est pas de supprimer cet alinéa, mais simplement de le déplacer sous la rubrique «Fusion volontaire» parce qu'il s'agit de ce cas de figure-là. Concernant les articles 6.1.12, 6.1.13 et 6.1.14 du rapport de majorité, nous les soutenons fermement. Il y a quelques petits amendements, mais ce sont des amendements par rapport au texte lui-même, mais pas du tout sur le fond. Concernant en particulier les articles 6.1.14 et 6.1.15 du rapport de minorité qui sont relatifs l'un à la fusion volontaire et l'autre à la fusion proposée, ils ont la même teneur que le rapport de majorité. En effet, dans un souci peut-être de trop bien faire, nous avions ordonnancé la matière de manière un tout petit peu différente, que le rapport de majorité, et ce que je pourrais proposer pour la clarté de notre discussion lorsque nous arriverons au 6.1.14, c'est de supprimer les articles qui sont les mêmes et, dans une phase ultérieure, la commission de rédaction par exemple pourrait mieux organiser la matière pour qu'elle soit plus lisible. Mais il ne faut pas que mon souci de trop bien faire brouille le fond. Donc me direz-vous, quelle est la différence entre ces deux rapports? Alors il y a, d'une part, le catalogue indicatif que nous aimerions bien voir figurer dans le texte, et, d’autre part, la grande différence, celle qui me vaudra peut-être vos foudres, j'espère pas trop violentes, j'espère que je pourrai quitter la vallée de Château d’Oex après cet exposé et après mon passage dans la Bulle des régions de ce soir...

F Yvette JAGGI

Rassurez-vous, Mme, l'ordre public règne à Château d’Oex! [rires]

F Anne-Catherine LYON

Merci. Et heureusement que nous avons parmi nous le préfet de cette région. Je me mets d'ores et déjà sous sa protection. [rires] Il s'agit en effet du problème ou de la question des fusions obligatoires, c'est là vraiment les deux seuls points qui divergent ou qui diffèrent entre ces deux rapports. La question de la fusion obligatoire est simplement à voir comme un outil complémentaire, comme un moyen exceptionnel de résoudre des cas tout à fait particuliers. Un certain nombre de cantons connaissent cet outil et l'utilisent fort peu souvent, parce qu'il est bien évidemment préférable que les communes, comme on l'a vu à Lavaux et comme nous l'avons vu la semaine passée dans le district de Payerne, sauf erreur, trois communes souhaitent aussi fusionner, il est bien évidemment souhaitable que les communes se lancent d'elles-mêmes de façon volontaire. Donc je crois qu'il ne faut pas dramatiser la question de la fusion obligatoire, c'est un simple outil qui s'ajoute aux autres et qui doit rester exceptionnel. Enfin, concernant l'article 6.1.17, il ne vous est pas inconnu puisqu'il a largement inspiré M. Boillat dans son amendement précédent. Je souligne son intérêt et son importance par rapport aux critères qu'il énonce pour l'établissement du catalogue indicatif, ainsi que pour les situations de fusion proposée ou de fusion obligatoire, éventuellement. Je conclurai, pour ne pas revenir à la tribune sur le 6.1.11, en parlant du catalogue indicatif. Il s'agit simplement de mettre à disposition de la population et des élus un document, nous l'avons appelé catalogue, un document qui répertorierait par exemple l'ensemble des liens qui unissent d'ores et déjà les communes — toutes les associations intercommunales, les ententes intercommunales ainsi que leurs points de rapprochement — pour être un utile outil pour guider leur réflexion. Je ne reviendrai pas longuement sur la fusion qui est en préparation dans le Lavaux, mais beaucoup d'éléments qui étaient expliqués par les élus auraient pu se trouver dans ce catalogue déjà à leur disposition. Ensuite, et là vraiment je conclus, j'avais un amendement Lyon, un tout petit amendement, qui propose d'ajouter les mots «en principe» au texte de majorité, le cas échéant. Je propose de retirer cet amendement pour le moment, parce qu'il sera logique seulement lorsque nous aurons avancé dans la lecture du texte, si nous retenons la fusion obligatoire. Merci.

F Jean-Luc CHOLLET

J'aimerais compléter les propos d'Anne-Catherine Lyon par l'aspect émotionnel de ces fusions. J'ai l'impression quand on nous regarde, nous coauteurs du rapport minoritaire, que vous nous prenez pour les fossoyeurs du terreau de vos identités. Or, j'ai eu souvent l'impression, tant en commission que devant la population, de me heurter à des réactions viscérales, tripales, j'allais dire tribales. La tête dit oui, il faut des plus grandes communes, plus fortes. Le diagnostic, tout le monde le partage. Mais quand il a fallu décider des mesures pour inciter à la fusion, la majorité de la commission a utilisé, excusez-moi l'expression, la technique dite «de la retirette» et vous savez bien que cette technique mène à la stérilité. [rires] Notre commission comme la population a peur de noyer l'identité de l'individu dans des communes trop grandes. Pourtant, comme habitant de la commune d'Ollon — et il y en a d'autres dans l'Est vaudois, je pense à Montreux, je pense ici à Château d’Oex, je pense aux Orons –, on peut vous certifier que nous ne sommes pas... nous avons une identité, nous avons des racines. Nous ne sommes pas complètement 'out'. Plusieurs arguments plaident en faveur de communes grandes, de communes fortes. D'abord je vous rappelle que l'identité se fonde dans le village et non pas dans la commune. Si je reprends l'exemple d'Ollon, la communauté villageoise, c'est le chœur mixte, c'est le feu du 1er août, c'est le club sportif, c'est les pompiers et c'est bien entendu les voisins, et tout cela existe dans les villages. Panex a ses pompiers, St-Triphon son feu du 1er août et Antagnes son chœur mixte. Dès lors, chaque village a son identité et donc chaque habitant aussi. D'autre part, les taux de participation aux élections communales dans nos villages sont identiques aux petits villages-communes du Gros-de-Vaud. Les mouvements de population qui sont plus importants maintenant que lors de la Constitution qu'on est en train de refaire, de l'ancienne Constitution, pour ces nouveaux habitants, qu'ils votent dans telle commune ou dans telle autre, finalement ça leur est assez égal. Troisièmement, la politique communale d'un petit village est souvent verrouillée et ouvrir la commune politique, agrandir cette commune politique, c'est probablement créer des nouvelles vocations. D'ailleurs la gestion d'une plus grande commune est plus intéressante et plus motivante. Enfin, et c'est pour l'anecdote, même les clubs de foot, soumis aux mêmes difficultés de recrutement, fusionnent à tour de bras. Dès lors et pour toutes ces raisons, je vous invite à soutenir toute proposition qui inciterait fortement à des fusions, pour que les petits villages enfin deviennent de grandes communes. Je vous remercie.

F Daniel BRELAZ

J'interviens ici en tant que responsable de la sous-commission de la commission 6 qui s'est occupée de ce chapitre pour vous dire très clairement que nous avons tous unanimement décrété — et je n'ai pas de raison de mettre en doute la sincérité de ces propos — qu'il était souhaitable d'encourager les fusions de communes et que, dans un certain nombre de cas, cette opération était même urgente. Une très grande majorité de la sous-commission, puis de la commission elle-même a dans cette optique accepté le principe non seulement de l'incitation financière, bien sûr faite sur des critères objectifs, mais également du bonus pendant les dix premières années de la nouvelle législation. Ceci pour encourager les Vaudois que chacun d'entre nous comme Vaudois sait paraître parfois comme un petit peu lent, à fonctionner plus vite, en raison d'une part d'incitations financières et également des pressions des populations pour en profiter pendant que ça existe. Il s'agit donc ici très clairement d'une pédagogie de la carotte plutôt que d'une pédagogie du bâton. Vouloir — comme Mme Roulet-Grin et si j'ai bien compris une majorité du groupe Radical — remettre en cause ce bonus pendant les dix premières années montre une volonté très claire d'appliquer un autre principe vaudois bien connu, celui que l'immobilisme est en route et que rien ne saurait l'arrêter. Dans ces conditions et très clairement, je vous invite, au nom de la sous-commission et d'une très large majorité de la commission 6, à donner cette incitation supplémentaire aux communes, qui ne coûtera pas des dizaines de millions à un État déjà dans les dettes, on n'est pas obligé pour de petites communes de mettre des montants très importants par habitant, c'est le législateur qui en décidera, mais très clairement, pour maintenir ce que tout le monde ou presque dans la Constituante dans les premiers sondages qui ont été faits, que tous les constituants ont jugé urgent, à savoir pousser les communes à fusionner et si possible à fusionner rapidement. Avec la suppression proposée par l'amendement Roulet-Grin, on revient à la case départ, on fera ça lentement à la vaudoise, et plus ce sera lent, mieux ce sera. Si vous voulez ça, ça veut dire qu'en réalité vous ne voulez pas encourager les fusions de communes mais qu'on laisse le mot pour faire plaisir.

F Pierrette ROULET-GRIN

J'aimerais tout de même rappeler que tous ceux qui sont ici et qui viennent de ce qu'on appelle couramment «l'arrière-pays» savent que nous avons en ce moment aucune incitation, mais je dis aucune. Il n'y a pas dans nos lois d'incitation pour les fusions de communes, donc nous partons de zéro. Alors pourquoi partir à cent dix à l'heure? Il faudrait quand même partir à un rythme que les communes puissent suivre. J'aimerais préciser quelque chose au niveau technique — et peut-être si Mme Crettaz peut prendre mon rapport de minorité — parce que je crois que je me suis mal exprimée tout à l'heure. L'article 6.1.11 que vous avez sous les doigts... sous les yeux reste et le 6.1.12 devient l'alinéa 2 du 6.1.11 et il s'arrête à «fondé sur des critères objectifs» et il s'arrête là. C'est parfait. Voilà. Merci

F Yvette JAGGI

Voilà. Turbo, pas turbo pour le départ des communes et de leur fusion. M. Ghiringhelli. Se préparent M. Balissat, M. Rebeaud.

F Charles-Pascal GHIRINGHELLI

On sait effectivement que dans les débats préliminaires avant l'élection des constituants puis pendant les premiers travaux, beaucoup se focalisaient sur cette question de fusion de communes. On avait le sentiment que les gens vivant dans une trop petite commune vivaient certainement le calvaire. La commission territoriale a certainement trouvé que, institutionnellement, il était nécessaire dans certaines situations de favoriser ces regroupements parce qu'effectivement certaines communes avaient peut-être une taille qui leur permettait pas de donner toute l'ampleur que l'on pourrait souhaiter à l'activité, à l'autonomie communale. Néanmoins, je suis surpris d'une chose et souhaite lâcher, comme on dit, un pavé dans la mare, pour prendre une expression chère à notre pays. Intellectuellement, si on commence à dire qu'une commune est trop petite, on y adjoint un élément qualitatif. Qui dit trop petit dit nombre. Donc si une commune est trop petite et qu'on introduit un élément qualitatif, au bout d'un moment elle peut être aussi trop grande. En conséquence de quoi je proposerai l'amendement suivant, très simple: «Le Canton encourage et favorise les fusions et divisions de communes» [rires]. Et je vais illustrer mon exemple de la manière suivante: nous sommes en train de couper les cheveux en quatre parce que finalement, prenez un chiffre puisque certains veulent mettre un élément qualitatif là-dedans et qu'on a décidé intellectuellement que certaines communes étaient trop petites. Alors où sont ceux qui intellectuellement ne veulent pas décider qu'il y en a des trop grandes? Ceux-là m'étonneraient beaucoup. Donc on doit admettre qu'il y a un nombre idéal ou une fourchette au sein de laquelle on est dans un nombre idéal et que s'il y a trop petit, dans ce cas il y a aussi trop grand. Si vous prenez le chiffre de 800 à 1000 habitants, chiffre purement théorique, cela veut dire pour la grosse batterie d'environ une centaine de communes qui ont ce nombre d’habitant, on s'inquiète d'environ 50'000 habitants dans le Canton, soit une petite proportion de ce Canton par rapport au total de 600'000 habitants du Canton, c'est beaucoup d'honneur que nous faisons finalement pour ces 50'000 habitants, et nous sommes en train de croire qu'on va résoudre tous les problèmes du Canton en fusionnant des communes, alors que finalement on aura résolu, peut-être, des problèmes éventuels et hypothétiques pour 50'000 habitants. Ça, c'est le premier élément. Deuxième élément: prenez une commune fictive, je ne veux viser personne, prenons une commune qui n'existe pas dans ce Canton, qui a 50'000 habitants. Imaginez qu'une partie de cette commune estime que, vu la taille de celle-ci, il y a trop d'anonymisation, il y a des problèmes d'insécurité, il y a des problèmes de marginalisation sociale importants et qu'un grand pan de cette commune, parce qu'elle a ses propres fêtes de quartier, parce qu'elle a sa propre activité, souhaite effectivement se dire, pourquoi pas être nous-mêmes une entité communale. Nous sommes traversés par une rivière, il y a une frontière naturelle qui est vécue par ces gens et que ce quartier c'est 20'000 habitants, reste un solde de 30'000. De cette commune de 50'000 habitants, vous la divisez en une petite commune incroyable qu'il faudra absolument fusionner parce qu'elle n'aurait que 20'000 habitants, et une autre de 30'000 habitants, c'est effectivement aussi extrêmement petit! En conséquence de quoi nous n'avons rien actuellement dans notre réflexion sur les bases constitutionnelles pour dire que cette commune-là aurait les outils pour diviser. Je suis certain, Mesdames et Messieurs, si on veut être honnête jusqu'au bout dans notre démarche, je suis convaincu que nous devons offrir un outil de fusion à des petites communes, mais nous devons aussi offrir à des trop grandes communes la possibilité pour ces Citoyens de dire, nous voulons être une entité à taille humaine — certaines de ces entités ne sont pas à taille humaine — et je propose que l'on précise aussi «fusion et division de communes». Prenez l'exemple de ma commune fictive de 50'000 habitants, une fois vingt, une fois trente, ce n'est pas encore trop petit.

F Yvette JAGGI

Mesdames, Messieurs, tout à l'heure nous avions une constituante qui ne voulait pas accrocher le turbo et maintenant on a failli accrocher le rétro, je dis «failli»… [rires] Je dis «failli» parce que M. Ghiringhelli ne transforme pas sa proposition en proposition. Si? Elle est formelle ou elle n'est pas formelle? Ça a changé tout à l'heure, c'est pour ça. J'entends, vous l'avez déposée? Je n'ai pas le papier ici. Je rappelle qu'il est souhaitable — pour tout dire indispensable — que les propositions soient remises par écrit au bureau au moins en descendant de la tribune. La parole a été demandée par Messieurs Balissat, Rebeaud, Nordmann et, à nouveau, Brélaz. Mme Holenweg. Un peu de silence, s'il vous plaît.

F Jean BALISSAT

M me Roulet-Grin ayant fusionné les 6.1.11 et 6.1.12, je ne sais pas si je peux déjà intervenir sur une des phrases du 6.1.12, mais qui fait partie des propositions du groupe Radical. Ce que je voudrais dire, c'est ceci. On peut être tout à fait favorable aux fusions, on peut être favorable aux incitations financières et en particulier au bonus — bonus qui semble-t-il a fait la preuve de son efficacité dans le canton de Fribourg –, mais se poser toutefois la question de savoir si une mesure qui est une mesure limitée dans le temps et qui est une stratégie temporaire doit figurer dans une Constitution dont on peut espérer qu'elle durera plus que cinq ou dix ans. Au nom du groupe Libéral, nous proposons de suivre la proposition de Mme Roulet-Grin et de supprimer la dernière phrase du 6.1.12, «un bonus sera octroyé aux communes», mais que toutefois dans l'argumentaire il soit bien précisé que le bonus est une possibilité d'incitation financière tout à fait valable.

F Laurent REBEAUD

Deux choses: d'abord, pour reprendre au bond la balle lancée par M. Ghiringhelli, ce n'est pas tout faux ce que vous dites, M. Ghiringhelli, mais je trouve que vous nous compliquez un peu la vie. Je pense qu'il serait tout à fait correct, politiquement et constitutionnellement, que les communes que vous jugez trop grandes se décentralisent à l'intérieur sans créer des sous-communes, mais qu'elles créent de la démocratie de quartier, de la consultation par secteur, sans qu'on augmente la charge du Canton dans ses rapports avec le nombre des communes qui est déjà considérable. Votre argumentation irait très bien pour donner aux communes qui sont grandes le devoir d'assurer une démocratie de quartier à l'intérieur sans qu'on soit contraint dans notre Constitution de donner à l'État la tâche d'augmenter le nombre des communes. Je crois que nous devons aller — c'est le consensus général et je crois qu'il y a un peu de provocation dans votre proposition –, nous devons aller vers une réduction du nombre des communes. Cela dit, sur le fond des choses, je ne suis pas contre le bonus, ni contre les incitations financières, mais je crois que l'essentiel n'est pas là. L'essentiel, il est de mettre les communes dans une situation telle que leurs Citoyens aient envie d'acquérir, entre plusieurs communes, la masse critique suffisante pour qu'elles soient compétentes pour assumer leur autonomie communale. Ça n'est pas le cas des communes aujourd'hui. Je ne crois pas que l’incitation financière en soi soit la panacée, la vraie solution, la vraie motivation politique, c'est que les Citoyens des communes décident — et c'est pour ça que ça doit être démocratique — de regrouper leurs forces entre communes trop petites pour qu'elles puissent acquérir la capacité d'assumer leur autonomie. Voilà le fond des choses et je pense que nous y reviendrons dans les débats portant notamment sur les tâches de l'État, le groupe de la commission 2, où on dira comment l'autorité cantonale doit — peut, devrait — attribuer des tâches aux communes, aux groupements de Citoyens et, pourquoi pas, à des entreprises qui ne sont pas publiques. Voilà pour cet objet. Maintenant je voudrais dire un mot à propos de la proposition de Mme Lyon. Je pense que c'est une bonne idée que le Canton ou que les services compétents du Canton fassent un catalogue, mais alors je pense que, politiquement, c'est dangereux d’en faire une contrainte constitutionnelle. Que l'autorité cantonale fasse un catalogue des regroupements souhaitables, c'est donner un signe de la volonté cantonale à un niveau supérieur à celui des Citoyens des communes qui devraient oeuvrer eux-mêmes à leur regroupement s'ils le souhaitent. C'est donner, d'autre part, puisque ça n'est qu'un catalogue indicatif, à l'État une sorte de sabre de bois. Un sabre de bois, ça veut dire: «Je suis armé, et je vous démontre du même coup que mon arme n'a aucune espèce d'efficacité parce qu'elle n'est pas contraignante». Il vaudrait mieux ne pas imposer à l'État de devoir faire un catalogue qui risque d'être un repoussoir pour les communes. Il faut que les services de l'État soient en mesure d'aider les communes dans leur démarche visant à l'acquisition de la masse critique — et dans les cas où ça se présente, à fusionner avec d'autres –, mais il ne faut pas que l'État dévoile des plans ou des objectifs de fusion en disant «Telle commune on voudrait qu'elle se regroupe avec telle autre dans telles circonstances», parce que ça risque, ça risque de faire l'effet exactement inverse. Rien n'empêchera jamais le Canton d'étudier tous les regroupements souhaitables en fonction de toutes sortes de critères, mais je vous en prie, ne mettez pas dans la Constitution l'obligation pour l'État de dessiner une carte des regroupements, parce qu'encore une fois, non seulement c'est inutile, mais ça risque d'être contre-productif. Raison pour laquelle, Mme Lyon, excusez-moi, je demande à l'Assemblée de repousser votre amendement.

F Roger NORDMANN

M. Ghiringhelli en particulier, je suis prêt à entrer en matière sur votre proposition de division de communes, mais nous avons peu de temps. Je vous propose donc de donner un seul exemple concret d'une commune qu'il y aurait besoin de diviser, pas d'une commune de 50'000 habitants, la plus grande a une trentaine de milliers, ensuite il y a Lausanne à 113'000, de mémoire, entre deux il n'y a rien. Donc il me paraît qu'à moins de vouloir transformer une des communes de votre district, Ormont sens dessus dessous, je ne vois pas tellement l'intérêt de cette disposition et je vous propose de retirer cet amendement, à moins, je le précise, que vous puissiez me donner un exemple concret d'une commune qu'il y aurait éventuellement lieu de diviser. Je vous remercie.

F Yvette JAGGI

M. Ghiringhelli étant cité à comparaître avec au moins un exemple, il a la parole.

F Charles-Pascal GHIRINGHELLI

Prenons un exemple. Vous devez créer une infrastructure provoquant des nuisances à Malley, Malley-Lausanne. Qu'en pensent les gens de la Pontaise? Rien, absolument rien, alors que les gens de Malley ou bien seront extrêmement favorables à cette nouvelle infrastructure parce qu'ils estiment que c'est un plus pour leur quartier, ou bien seront extrêmement opposés à cette infrastructure parce qu'ils jugeront les nuisances trop importantes par rapport au gain éventuel de cette infrastructure. Ça va donc essentiellement concerner les gens de proximité. Par rapport à cela, prenez l'emplacement d'un établissement scolaire, par exemple. Cet établissement scolaire de proximité, que ce soit de l'école enfantine, que ce soit du primaire, devra peut-être traverser des petites routes, des grandes routes. Ça va essentiellement concerner les gens de cet endroit. Or, 30'000 habitants, certes, ce sont nos plus grandes communes, on peut imaginer qu'on est déjà à une limite supérieure par rapport à une démocratie de proximité. Je prends la balle au bond sur ce que disait M. Rebeaud, peut-être que la forme devrait être différente. Je n'en vois pas en ce qui me concerne par rapport à la mise en place d'une démocratie de proximité, mais je suis convaincu qu'elle manque parce que c'est seulement celle-là qui mettra l'humain au centre de nos préoccupations. Et 30'000, on peut aussi trouver des exemples si vous m'en donnez le temps, j'en ai donné un avec Malley et Pontaise, on pourrait en trouver encore bien d'autres, parce que je ne crois pas qu'effectivement de petites communes qui ont 5, 6 ou 7’000 habitants rencontrent autant de problèmes d'insécurité, rencontrent autant de problèmes d'anonymisation, rencontrent autant de problèmes de marginalisation sociale que des plus grandes communes, y compris des communes de 30'000 habitants.

F Yvette JAGGI

Bien. Peut-être que l'exemple cité mériterait un complément d'explication, en tout cas à ma destination personnelle, mais nous y aurons peut-être droit par demande d'un autre membre de la Constituante. J'ai plusieurs demandes de parole. M. Brélaz. Se préparent Mme Holenweg, M. Gonthier, Mme Lasserre, Mme Zuercher.

F Daniel BRELAZ

J'interviens sur deux points. Tout d'abord, je comprends les propos tenus par M. Balissat, mais je vous dirai qu'à ce moment-là, si c'est le péché qu'il ne fallait pas le mettre dans une Constitution définitive, il faut simplement proposer de mettre dans les dispositions transitoires la clause des dix ans. Ça, je peux parfaitement m'y rallier. Mais entre le mettre dans les dispositions transitoires et ne pas le mettre du tout, ce que signifierait l'acceptation de l'amendement de Mme Roulet-Grin, alors il y a un pas que je ne franchirai pas. Et je vous rappelle quand même sur ce point que, pour une fois — parce qu'on a bien reproché aux communes vaudoises d'avoir des positions étranges sur pas mal des points de cette Constitution –, le bonus est soutenu par plus des deux-tiers des communes vaudoises. Maintenant, en ce qui concerne la situation évoquée par M. Ghiringhelli, osons parler, osons le dire, manifestement il n'y a qu'une commune qui peut être concernée par ce dont on parle, c'est Lausanne. Bon. Alors pratiquement, il y a effectivement un certain nombre d'élus lausannois qui pensent qu'il faut aller dans le sens de la démocratie de quartier et qui faisaient partie des gens qui ont proposé à la commission 6 que l'on institue la possibilité de conseils de quartier, avec un certain nombre de pouvoirs qui restent à définir. Pour cela, comme vous le savez probablement, M. Ghiringhelli, on a besoin d'une base constitutionnelle, puisque l'histoire des fractions de communes n'est pratiquement plus praticable, sauf décision explicite du Grand Conseil mais très complexe, que pour le cas de la vallée de Joux, qui sont les derniers survivants d'un vieux processus qui a duré cent ans. Et la situation, c'est que la commission où vous étiez comme moi a refusé — je ne vous ai jamais entendu le défendre à la commission, quand même, ce principe — par 26 contre 4 le principe de la possibilité pour les quartiers ou pour les communes d'avoir des systèmes de quartier parce que ça ferait encore un niveau décisionnel supplémentaire. Alors je dirai que, si vraiment votre souci n'est pas de faire un effet de manche, mais de résoudre ce problème, d'ici la «version 1» de la Constitution, puisqu'on en est à la «version 0», je suis prêt en commission et avec vous, à reprendre ce problème pour voir si l'on arrive à faire quelque chose pour les quartiers, pour la démocratie de quartier, à Lausanne mais peut-être aussi dans d'autres communes intéressées. Mais en l'occurrence, ici, on mélange complètement les problèmes. Si vraiment on veut trouver une solution au problème que vous évoquez, c'est par la démocratie de quartier, ce n'est pas par le fait de casser une commune en plusieurs morceaux avec le quartier le plus aisé au point de vue fiscal qui aura envie de partir et le quartier le moins aisé qui se retrouvera avec tous les problèmes, sans parler des problèmes de partage des biens qui ont mis vingt-cinq ans entre le Jura et Berne et dont je vous laisse imaginer la facilité au niveau d'une commune.

F Anne HOLENWEG ROUYET

D'abord sur le mode un peu anecdotique de réponse à M. Ghiringhelli, la fusion a l'avantage sur la division qu'elle permettra peut-être aux petites communes — peut-être celles aussi de l'arrière-pays — de garder leur population plutôt que de le céder aux villes qui permettent elles, peut-être en termes de crèches-garderies, d'assurer à la population des services qu'elles ne peuvent pas dans des petites communes. C'était une anecdote. Maintenant, à M. Rebeaud, et c'est plus sérieux, et à d'autres, à propos du catalogue dont nous avons parlé. Ce catalogue, nous le proposons, mais Fribourg l'a déjà fait. Ce n'est pas une invention que ne pourrait jamais utiliser un canton, d'autres l'ont fait, d'autres l'utilisent. Il est indicatif, c'est-à-dire que les communes choisissent en fin de course ce qu'elles veulent faire. Il permet surtout d'avoir une vision globale que ne permettent pas les multitudes de relations intercommunales aujourd'hui, de faire un bilan de la situation et de pouvoir se prononcer de manière intelligente et de manière constructive sur l'avenir de nos communes et les fusions éventuelles, ou les fédérations de communes. Il est aussi utilisé — utilisable — dans le cadre des fédérations de communes ou des agglomérations. C'est un outil à notre sens et au sens de tous ceux de la commission qui en avaient discuté, un outil précieux d'aide à la décision et rien de plus. Mais c'est un outil précieux d'aide à la décision. À titre d'exemple, je peux vous citer deux-trois renseignements que j'ai obtenus à Renens à la suite d'une interpellation, qui donnaient la complexité des relations entre communes. Il y en a beaucoup, d'informations que j'ai obtenues, entre autres sur les structures des associations, et celles-ci nous n'en avons pas la liste à l'État parce que certaines des conventions ne sont pas listées à l'État. Alors Renens — ma commune, 18'000 habitants, pas une des plus petites du Canton donc — est liée à plus de vingt communes de la région au travers de vingt six associations, ententes ou conventions intercommunales, bien sûr souvent avec Crissier ou Chavannes, très proches, mais d'autres fois avec Prilly et Lausanne et pas qu'une seule fois, voire l'ensemble de l'agglomération. Dans certains cas, ça va encore plus loin et ça prend la moitié du Canton. Ces organismes intercommunaux concernent notamment l'électricité, le téléréseau, l'eau, les déchets urbains, les eaux usées, les transports publics, les taxis, la police, le feu, la protection civile ainsi que le stand de tir, le centre social, le centre médico-social, le placement familial, l'inspectorat des denrées alimentaires, celui du travail et des chantiers, l'informatique intercommunale, le collège secondaire de La Planta, l'orientation scolaire, le [CIGM] — Malley, on en a parlé il n'y a pas longtemps –, la paroisse catholique. Ce n'est qu'une petite partie de la liste de tout l'ensemble des tâches qui sont remises à, je l'ai dit, vingt-six, dans le cadre de vingt-six associations, ententes ou conventions, à entre vingt, voire un plus grand nombre de communes. Crissier est citée vingt-trois fois, Chavannes vingt fois, mais Ecublens et Bussigny le sont presque autant, St-Sulpice, Villars-Ste-Croix, Lausanne six à dix fois, et toutes les communes de la Corel bien entendu. C'est un petit exemple de la vision qu'on pourrait avoir avec un catalogue qui retracerait les contours de ces ententes. Merci de votre attention.

F Alain GONTHIER

Rapidement, Mme la présidente, Mesdames, Messieurs, concernant l'intervention de M. Ghiringhelli. L'exemple qu'il a cité d'une installation nuisible dans un coin d'une grande commune par la population, on pourrait le reprendre pour beaucoup d'autres situations. Chacun voit évidemment midi dans son district. Prenons un exemple de deux communes voisines, imaginons une installation nuisible pour la population installée à Blonay. Que peuvent en dire les gens de St-Légier posés juste à côté? Dans l'état actuel des choses, pas grand-chose, sinon dans des structures non démocratiques telles que la Conférence des syndics ou des choses comme ça. Imaginons à l'inverse et toujours tout près... Oui, non démocratiquement, je m'excuse, non démocratiquement surveillée par la population, puisque c'est des délégués de troisième échelon. [rires] Imaginons, toujours dans la même région, au sein de la commune de Montreux le même processus. Une installation nuisible installée à Clarens, rhétoriquement on pose la même question que M. Ghiringhelli, qu'en pensent les gens des Avants? Rien du tout. Donc le problème n'est strictement pas en termes de population, de nombre d'habitants dans une commune, il peut aussi être dans la taille des communes. À mon avis, on est en train de discuter exactement de la façon que je craignais dans mon intervention dans l'entrée en matière, on ne sait pas de quoi on cause. On a un mot, on a un mot «commune». Mais derrière, qu'est-ce qu'il y a? Est-ce que les gens vivent dans les communes? Est-ce qu'ils ne vivent pas dans les communes? A quelle échelle vit la population? On a des communes extrêmement grandes par la taille, faibles en population. On a des communes qui sont considérées comme urbaines par la statistique comme Montreux mais qui ont probablement beaucoup plus de pâturages et de paysans que des communes dites agricoles, simplement par la taille de forêts, de pâturages et de montagnes qu'elle a. Donc il me semble qu'on a une telle diversité de situations que sans enquête, que sans étude sérieuse, on est en train de discuter de mots en l'air. Une dernière chose concernant l'intervention de M. Ghiringhelli. Je crois que les communes urbaines, par le fait que les réseaux sont beaucoup plus importants au sein d'une communauté urbaine, les interdépendances sont extrêmement fortes et y compris entre communes qui font partie de la même agglomération, je crois que son idée de diviser sur le mode de la quantité de population ne tient simplement pas la route. Dernière chose à l'appui, pour poursuivre ce que je disais tout à l'heure, quand je dis, on ne sait pas exactement de quoi on discute, on discute de fusion, on a le projet des fédérations, on a le projet des agglomérations. Mais une fusion de communes, de petites communes dans une région rurale, est-ce que c'est mieux qu'une fédération? On a un certain nombre d'échelons qu'on peut identifier mais on ne sait pas lesquels. Je veux dire, moi je nage, j'avoue, mais je pense que beaucoup devraient aussi avouer qu'on est en train de nager parce qu'on ne sait pas exactement de quoi on parle et qu'est-ce que veulent les gens, quelle est la vie des gens et quel est le niveau de décision démocratique qu'ils souhaitent. Voilà.

F Yvette JAGGI

Merci, M. Gonthier. Ce que je n'ai pour ma part pas exactement compris, c'est ce que vous vouliez vous-même... [rires] Vous faites une proposition de renvoi en commission? Quelle sorte... bien! La parole est à Mme Lasserre.

F Colette LASSERRE

Tout d'abord pour répondre à M. Ghiringhelli, l'exemple de Malley est absolument délicieux? A Malley, vous avez au moins trois communes qui se retrouvent: Lausanne, Prilly et Renens. C'est justement là qu'on a des problèmes, parce qu'il faut mettre en route la collaboration entre trois communes pour régler les problèmes d'un seul quartier, donc ce n'est pas un bon exemple de division de commune. Ensuite, moi je ne vois pas pourquoi le quartier de la Pontaise ne pourrait pas se soucier de ce qui se passe à Malley. Je ne vois pas pourquoi dans la commune d’Ollon les gens de Villars ne peuvent pas se soucier de ce qui se passe dans le village d'Ollon. Il y a un intérêt régional auquel tout le monde peut s’intéresser. C'est pour ça que ces divisions de commune, c'est un peu de la politique-fiction. Ensuite, à propos du plan, non seulement il n'est pas obligatoire pour les communes, mais surtout et dans l'idée de ceux qui proposent ce plan, il doit être fait — comme à Fribourg d'ailleurs — de manière concertée avec les communes. Il faut aller dans les communes, discuter avec les gens, avec qui vous avez envie de collaborer, de fusionner, avec qui est-ce que vous collaborez maintenant, et c'est sur la base de cette concertation qu'on arrivera à élaborer ce plan. C'est clair que si c'est un fonctionnaire dans son bureau à Lausanne qui l'élabore, il ne faut pas le faire, ça ne sert à rien, on perd son temps. Mais il faut faire ce plan, parce qu'on a besoin d'une vision d'ensemble, parce que, comme l'a exposé Anne Holenweg, on ne s'y retrouve pas. Même dans les communes, on ne s'y retrouve pas dans ce qu'on fait chez soi, alors comment voulez-vous qu'on s'y retrouve dans ce qu'on fait dans la région et dans le Canton? C'est pour ça que je vous invite à adopter cette idée de plan indicatif. Je vous remercie.

F Magali ZUERCHER

J'aimerais revenir sur la proposition de M. Balissat concernant le bonus. Il suggérait de le mettre dans les commentaires, alors je dépose un amendement pour que ce bonus, qui me semble quelque chose effectivement d'important mais qui – c'est vrai, si notre Constitution dure plus longtemps que dix ans et je l'espère – semblerait un peu incongru dans le texte, de le mettre dans les dispositions transitoires.

F Eric VORUZ

Je suis en train de me poser la question si la commission a travaillé sérieusement. On a l'air de dire, il faut tout renvoyer à la commission, personne ne comprend rien du tout. Je crois que, oui, c'est vrai, je crois simplement ceci. Si j'ai décidé d'appuyer le rapport de minorité qui est sur ce point-là un complément des articles proposés par la commission, c'est bien parce que nous avons dans le cadre de la commission 6 auditionné plusieurs responsables de communes et de régions. Et sans donner le nom d'une commune qui se trouve dans le district d'Yverdon, et bien on nous a dit «nous n'avons trouvé personne pour prendre les responsabilités d'une municipalité, nous avons voulu demander à la commune voisine de s’occuper du travail de la commune X et que par conséquent on ne pouvait pas parce que la loi ne le permet pas». Dans ces conditions-là, nous pouvons tout simplement dire, c'est la fusion qui s'impose, parce que c'est des communes trop petites, il n'y a plus assez de gens pour s'en occuper et je crois que dans ces conditions-là, il faut absolument pousser pour que le Canton facilite absolument ces fusions. La dernière fusion, après vingt ans de tractations, c'est Villars-Lussery ou Lussery-Villars, la 384 e commune. Vingt ans. On nous a dit, nous avons demandé aux services de l'État comment est-ce qu'il fallait faire. Les services de l'État, qui étaient le service de l'intérieur, sont venus à la commune, ils sont arrivés et on leur a dit, débrouillez-vous, nous n'avons rien à vous proposer. Alors je crois que le catalogue-là est aussi important dans le cadre des propositions. Alors dans ce cas-là, je ne reviendrai pas à la motion fantaisiste de notre collègue Ghiringhelli que je propose de retirer immédiatement parce qu'il pose déjà un problème dans le cas de la division des communes à Malley, tout simplement je vous propose simplement que l'on discute sur les propositions faites, c'est le rapport de minorité de Mme Roulet-Grin à laquelle je ne comprends toujours pas, parce qu'elle met justement «les procédures de fusion de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes», ça ne résout pas le problème que j'ai évoqué tout à l'heure d'une petite commune de son district et d'autre part, je précise que nous devons absolument au moins appuyer le texte de la commission, mais avec le complément du rapport de minorité parce que c'est encore un complément que nous vous proposons, en toute quiétude et en toute tranquillité.

F Pierrette ROULET-GRIN

J'aimerais préciser à M. Voruz qu'il y a des petites communes de 65 habitants qui se portent fort bien et d'autres de 430 habitants qui ont beaucoup de peine à trouver des municipaux. Mon passage à cette tribune — encore un vous allez dire — a tout simplement pour but de rappeler à tous ceux qui sont dans cette salle que nous faisons ici une Constitution. Et si j'ai proposé la fusion de ces articles 6.1.11 et 6.1.12, c'est qu'il sera tiré une loi de cette disposition. Et cette disposition prend en main les éléments divers. Le premier alinéa dit «favorise les fusions», donc le Canton encourage et favorise, le deuxième «avec le consentement des corps électoraux», le troisième «les procédures sont gratuites» et le quatrième «les incitations financières sont possibles». Nous avons là toutes les possibilités pour arriver à ceci et j'aimerais rajouter une chose: c'est le manque de ressources humaines qui va faire qu'on va fusionner. Attendez, Mesdames et Messieurs, fin 2001 et vous verrez les premiers mouvements qui vont se dessiner, beaucoup plus vite que vous ne le croyez.

F Daniel BRELAZ

Je voudrais juste rappeler quand même que la divergence entre la commission et Mme Roulet-Grin ne porte finalement pas sur le fait de regrouper les deux articles en un, mais sur le fait qu'elle supprime le bonus pendant les dix premières années, c'est là-dessus que porte sa proposition — le fait de faire deux articles en un est en lui-même complètement égal à peu près tout le monde — et puis que personnellement je me rallierai donc soit au texte de la commission sur ce point-là tel qu'il est, par rapport au débat de Mme Roulet-Grin, mais que bien sûr je peux aussi accepter la proposition qui vient d'être faite visant à mettre les dix ans dans les dispositions transitoires, l'important étant l'effet final.

F Jacques-Christian VALLOTTON

J'ai entendu avec beaucoup d'attention bien sûr les réflexions de M. Ghiringhelli. Que dire? Les bras m'en tombent et puis finalement j'aimerais maintenant vous soumettre d'autres réflexions sur ce sujet, essayer de recentrer quand même ce débat dans un contexte plus large. Moi j'ai l'impression que le Canton de Vaud et ses problèmes n'est quand même pas unique au monde. C'est quand même pas le nombril du monde. Sachez que depuis la 2 e guerre mondiale, plus de la moitié des communes des pays européens ont disparu. Ça signifie des centaines de milliers de communes ont donc fusionné dans le cadre des bouleversements politiques de l'après-guerre. Les politiciens, en l'occurrence, n'ont fait que tenir compte de la réalité du terrain, la réalité du terrain d'aujourd'hui et le découpage des communes dans le Canton de Vaud date du siècle passé, alors que les gens allaient à pied et à cheval. À Lucerne, dans un Canton de la Suisse dite primitive, on estime que la masse critique pour qu'une administration communale fonctionne correctement aujourd'hui doit avoir 5'000 personnes. Et ainsi, Beromünster est devenu le chef-lieu de plusieurs villages, de plusieurs communes, et il y a aujourd'hui une seule entité administrative à Beromünster. Et ça marche très bien, j'ai pu le constater, j'ai pu discuter avec le président, le maire, je ne sais pas comment on l'appelle là-bas, et il m'a dit que ça fonctionnait fort bien et que dans chaque petite ex-commune ou chaque petit village qu'il y a autour de Beromünster, chacun bien sûr a gardé sa fanfare, ses sociétés locales et ses pompiers, etc. et ça fonctionne fort bien. Alors avec quelque 380 communes, le Canton de Vaud est manifestement en retard, très en retard sur la scène européenne et même suisse, et si notre Constitution ne donne pas l'élan, faut-il attendre alors une révolution, une guerre pour que nous nous réveillions? Donc je vous propose d'inciter un maximum les fusions de communes. Je pense qu'il faut un catalogue, il faut aussi inciter parfois de manière volontaire les fusions de communes, et il faut un bonus pour récompenser les communes raisonnables et les communes les plus sages qui prendront le chemin qui a déjà été pris par la plupart des communes d'Europe.

F Laurent DESARZENS

Concernant le catalogue, j'attire votre attention, M. Rebeaud, que la mention de ce catalogue et de quelques exemples figure dans le commentaire de la commission 6, donc adopté par une grande majorité de cette commission 6, la mention de ce catalogue et de quelques exemples figure donc dans ce document, ici à la page 17, sous chiffre 6.1.11. L'intention du projet de minorité Lyon est de mettre donc la mention du catalogue, du titre ou du thème de ce catalogue dans la Constitution, alors que son contenu figure dans les commentaires, les commentaires pouvant changer au cours des siècles. Je vous remercie.

F Michel BÜHLER

La notion de fusion est une notion à la mode. On voit tous les jours des banques qui fusionnent, des entreprises qui fusionnent. Je me pose la question de savoir si notre Assemblée n'est pas en train de suivre une mode, de suivre une pensée unique. Il n'y a qu'à voir le tollé qu'a soulevé la proposition de M. Ghiringhelli tout à l'heure. Pour ma part, quand j'ai vu les travaux de la commission 6, je me suis dit qu'ils manquaient d'imagination, de vision à long terme. M. Balissat évoquait tout à l'heure la durée de la Constitution, j'espère bien qu'on fait une Constitution pour cent cinquante ans. Qui sait si dans vingt ans ou trente ans, les communes du Canton ayant fusionné à tel point, il n'y aura plus qu'une seule commune dans le Canton de Vaud, on se dira pas qu'il faut recommencer à diviser. Moi ce que je propose, c'est de se laisser [ouvert] la possibilité de fusionner, mais aussi la possibilité de diviser les communes. C'est une question de liberté. Sans dire ce qu'on va faire aujourd'hui. Je propose un amendement qui dise «La fusion et la division des communes sont possibles et ne peuvent intervenir sans le consentement des corps électoraux concernés».

F Charles-Pascal GHIRINGHELLI

Merci, Je ne me connaissait pas une fibre à la haute qualité culturelle de mon préopinant Bühler pour penser qu'effectivement la pensée unique doit parfois nous habiter un peu «autrement». Je prends à mon compte la proposition de notre collègue Brélaz, à savoir qu'il s'agira aussi dans le cadre de la commission 6, effectivement, se préoccuper d'une démocratie de plus grande proximité là où c'est nécessaire, là où elle s'est quelque peu éloignée du Citoyen. Je remercie donc les uns et les autres qui par la proposition quelque peu provocatrice que j'ai fait ont contribué à ces réflexions intellectuelles. Je crois qu'il nous faut poursuivre cette réflexion. Je ne sais pas encore à ce stade si ma formulation est la meilleure sur le plan constitutionnel, c'est pourquoi je me propose de la retirer pour y revenir avec une meilleure qualité, plus tard.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Ghiringhelli. La formulation Bühler, en revanche, est maintenue. M. Haldy.

F Jacques HALDY

Pour conclure je vous demanderai de suivre le rapport de la commission et l'article proposé au point 6.1.11. Pourquoi? D'abord par rapport à l'amendement de M. Bühler puisque j'enchaîne directement faisant suite au retrait de M. Ghiringhelli, cela m'a fait tout à fait penser à ce que le chancelier de Thurgovie nous a dit quand il est venu. La Thurgovie a fait l'exercice d'une nouvelle Constitution favorisant les fusions, et dans le même souci que M. Bühler, le même que celui de M. Ghiringhelli, ils ont dit, on va laisser la porte ouverte aux divisions et aux fusions et on va les mettre sur le même pied. Résultat, la première commune qui était concernée — une petite commune et riche commune du lac de Constance — a demandé à se séparer de sa voisine et le Grand Conseil a refusé en disant, non, non, l'objectif de la Constitution était bien de regrouper, et la commune a gagné devant le Tribunal fédéral qui a dit, ma foi, il faut vous en prendre à vous-mêmes si vous avez donné un instrument qui va dans tous les sens. Je crois qu'il faut garder cette formulation, on encourage et on favorise la fusion de communes et, j'entends, remplacer cela par la division et la fusion, cela voudrait dire qu'on encourage la division de communes, or le but que nous avons tous et unanimement dans cette commission, et je crois c'est un but à long terme, — je ne partage pas l'opinion de M. Bühler — c'est bien de faire ces regroupements. S'agissant maintenant de la question de la forme, parce que l'amendement de Mme Roulet-Grin, je ne peux pas beaucoup en parler ici, à mon avis il concerne l'article 6.1.12, puisque nous avons défini deux objectifs dans l'article dont nous parlons et que dans l'article suivant nous définissons la nature des incitations. Donc je crois qu'il vous faut suivre la commission dans ce schéma qui est logique, quitte bien sûr à reprendre à l'article suivant la discussion et probablement à mettre dans les dispositions transitoires le bonus financier, ce qui paraît effectivement, à la réflexion, une bonne idée. Maintenant revenons à l'essentiel. L'essentiel du rapport de minorité de Mme Lyon, c'est bien sûr la suppression de la phrase «Aucune fusion ne peut intervenir sans le consentement des corps électoraux concernés». On nous fait le procès d'être des rétrogrades, mais je dirais, je renverserais la proposition, c'est revenir au Moyen Age que de forcer les fiancés à se marier contre leur gré. N'est-ce pas, l'heureux élu était choisi par les parents, en l'occurrence ce serait le Canton dans le projet de la minorité. Nous n'en voulons pas. Nous voulons l'assurance que le corps électoral – c'est-à-dire le souverain de chaque commune — puisse décider en fin de compte s'il y a fusion ou pas. Je vous demanderai donc de rejeter le rapport de minorité Lyon et, s'agissant du catalogue indicatif, dernier point, je crois véritablement qu'il n'a pas sa place dans le texte constitutionnel. Nous en avons parlé en commission, nous admettons qu'il s'agit d'un instrument qui peut être utile dans le cadre des réflexions administratives de l'État, mais nous ne souhaitons pas qu'il s'agisse d'un instrument constitutionnel. Ce sont avant tout les communes qui doivent savoir, comme dans le cas de Lavaux, lorsqu'elles veulent se regrouper, qu'elles s'unissent, se réunissent spontanément. Le mouvement doit venir de la base et le catalogue indicatif donnerait une indication qui est inverse et que nous ne voulons pas. Je vous remercie donc de suivre le rapport de majorité.

F Anne-Catherine LYON

Je m'étonne un petit peu de la virulence des propos de M. Haldy. Peut-être n'a-t-il pas bien écouté ce que j'ai expliqué tout à l'heure et peut-être n'a-t-il pas bien lu le rapport de minorité, ou peut-être encore ai-je voulu trop bien faire avec mes collègues. Nous n'avons en aucun cas supprimé cette mention du rapport de majorité. Nous l'avons — par souci de cohérence et de lisibilité du texte — transposé à notre article 6.1.14 pour décliner sous 6.1.14, 6.1.15 et 6.1.16 du rapport de minorité les trois types de fusion que nous envisageons. Nous avons voulu trop bien faire; alors peut-être pour clarifier les choses, pour ne pas énerver tout le monde, on pourrait supprimer notre article 6.1.14 qui va exactement dans ce sens-là et puis ensuite, comme je le proposais, au fil des débats ou à la fin de ceux-ci, ordonnancer mieux la matière. Mais je m'étonne encore une fois de cette virulence. Il suffisait de lire et d'écouter.

F Yvette JAGGI

Merci, Mme Lyon. La discussion, conformément à ce que prévoyait, avec certaines réticences, mon voisin de droite M. le coprésident Leuba, est repartie. Je rappelle que maintenant il ne s'agit plus que d'interventions précises et de répliques aux préopinants. C'est bien dans ce sens que M. Haldy et Mme Roulet-Grin, à qui je donne la priorité, veulent encore brièvement s'exprimer, et ensuite nous passerons au vote sur le 6.1.11.

F Pierrette ROULET-GRIN

Il semble qu'en entendant les différentes personnes qui se sont succédées à cette tribune il peut y avoir une confusion entre ce que je croyais être de la cohérence, c'est de faire un seul article. Alors je reviens sur la proposition de tout mettre dans le 6.1.11, de garder en 6.1.11 le texte qui y est et de considérer comme amendement la proposition que j'ai faite, c'est-à-dire de s'arrêter à «critères objectifs». Je crois que ça sera plus facile pour le vote et pour tout le monde.

F Yvette JAGGI

Excusez-moi, excusez-moi, Mme Grin. Qu'est-ce que vous proposez?

F Pierrette ROULET-GRIN

6.1.11 tel que vous l'avez sous le rapport de commission.

F Yvette JAGGI

Oui, et puis alors votre proposition de minorité?

F Pierrette ROULET-GRIN

La proposition de minorité, c'est: «Les procédures de fusion de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes» et puis un deuxième alinéa qui dit simplement: «La loi prévoit des incitations financières fondées sur des critères objectifs». Point final. [brouhaha dans la salle] En 6.1.12, scindé en deux, de ma proposition.

F Yvette JAGGI

Ah, là je suis désolée. Donc est repoussée à 6.1.12 la deuxième phrase de votre proposition qui est en fait la troisième ou la quatrième de l'article selon votre proposition initiale? Qu'est-ce que vous transférez de votre proposition à 6.1.12?

F Pierrette ROULET-GRIN

Le 6.1.11 est tel que proposé par la commission.

F Yvette JAGGI

Donc vous retirez votre proposition...

F Pierrette ROULET-GRIN

On s'arrête à 6.1.11 tel qu'il est inscrit dans le rapport de majorité.

F Yvette JAGGI

D'accord. Et votre proposition est tout entière transférée au 6.1.12?

F Pierrette ROULET-GRIN

6.1.12. 6.1.12 tel que proposé par la commission pour son premier alinéa, le deuxième s'arrêtant à «objectifs». Point final.

F Yvette JAGGI

Mesdames, Messieurs les constituants, votre présidente vient de comprendre, en particulier, c'est-à-dire qu'il n'y a plus de proposition de minorité Roulet-Grin au 6.1.11 et qu'elle est transférée au 6.1.12, laquelle se trouve du coup… la proposition de la majorité de la commission se trouve amputée du bonus. Très bien. M. Haldy.

F Jacques HALDY

Je vais être très bref et c'est vrai que je me suis peut-être laissé emporter, surtout que le ton des débats a toujours été courtois, y compris dans la commission et que le respect des opinions des autres est avant tout ce qui compte. Je n'en demeure pas moins persuadé que l'importante différence des deux rapports, c'est que dans le rapport Lyon il y a une possibilité d'obliger la commune à fusionner, ce que nous ne voulons pas, alors que dans le rapport de majorité, cette possibilité n'existe pas. Donc je crois que le débat est parfaitement clair et j'espère avoir été plus serein que dans ma précédente intervention.

F Yvette JAGGI

Merci à M. Haldy. Permettez-moi de revenir, ou plutôt d'en rester au 6.1.11 pour le moment, pour lequel, au terme de cette vive discussion, nous avons affaire en tout et pour tout à une proposition de la commission et deux propositions d'amendement concernant l'une et l'autre le deuxième alinéa. La proposition de minorité Lyon revient à évoquer la question d'un catalogue indicatif établi pour les regroupements souhaitables et la proposition Bühler reprend l'idée qu'aucune fusion ni division ne peuvent intervenir sans le consentement des corps électoraux concernés. On est bien d'accord. Ces deux propositions ne peuvent évidemment être opposées l'une à l'autre, vu la nature distincte de leur contenu, je les mets donc successivement au vote, par oui ou par non. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui souhaitent approuver la proposition de minorité Lyon «et à cette fin il établit un catalogue indicatif des regroupements souhaitables», celles et ceux qui souhaitent cette adjonction le manifestent en levant la main. Avis contraires? Mesdames, Messieurs les constituants, par 76 voix contre 46, vous avez rejeté la proposition de minorité Lyon relative au catalogue indicatif.

Proposition de minorité Lyon rejeté par 76 voix contre 46

Passons maintenant à la proposition d'amendement Bühler concernant la deuxième phrase... Ah, excusez-moi, Mesdames, Messieurs, l'amendement Bühler modifie entièrement l'article et peut donc comme tel être opposé à la proposition de la commission. Nous votons donc, proposition de la commission contre amendement Bühler, en commençant bien sûr, comme d'usage, par l'amendement Bühler, par l'amendement en l'occurrence. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui préfèrent la version Bühler le manifestent en levant la main. Avis contraires? Proposition de la commission. La majorité est évidente, même très évidente, en faveur de l'article tel que proposé par la commission.

Majorité évidente en faveur de l’article tel que proposé par la commission

C'est maintenant donc un vote sur l'ensemble qui est possible, sur cet article 6.1.11, «Fusion de communes». Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui approuvez l'article 6.1.11, «Fusion de communes». Mesdames, Messieurs, il y a dans certains esprits un petit trouble à propos de l'amendement Zuercher qui a été effectivement développé sous 6.1.11 mais qui concerne le bonus, et son emplacement, en l'occurrence que Mme Zuercher souhaite transférer dans les dispositions transitoires. C'est bien entendu comme la proposition Roulet-Grin, qui a été aussi déplacée au 6.1.12, c'est dans cet article que nous parlerons bonus et non pas dans le 6.1.11. Nous passons donc immédiatement à la votation d'ensemble sur le 6.1.11, «Fusion de communes», c'est la version de l'article tel que proposé par la commission qui reste en cause. C'est par oui ou par non ou par abstention, et nous comptons. Celles et ceux, Mesdames Messieurs les constituantes et constituants qui approuvent l'article 6.1.11 tel qu'issu de nos débats, le manifestent en levant la main. Avis contraires? Abstentions? Mesdames et Messieurs les constituants, par 125 voix contre 2 avec 3 abstentions, vous avez approuvé l'article 6.1.11.

Article 6.1.11 — Fusion de communes
(par 125 voix contre 2 avec 3 abstentions)
Le Canton encourage et favorise les fusions de communes.
Aucune fusion ne peut intervenir sans le consentement des corps électoraux concernés.

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Article 6.1.12 — Incitation aux fusions

F Yvette JAGGI

Mesdames et Messieurs les constituants, je vous propose, compte tenu de la proximité de la matière, mais aussi compte tenu de la proximité de 17:00, je suis obligée de vous soumettre la question, je vous propose de passer au solde de l'examen du 6.1.12 et de voter également sur cet article, dont deux propositions ont déjà été développées par Mme Roulet-Grin et Mme Zuercher respectivement. Il nous resterait donc, si vous le voulez bien, si vous voulez bien faire preuve de quelque patience, il nous resterait donc à examiner l'amendement Lasserre et ensuite à passer à la discussion et à la série de votes qui s'ensuivra. On aurait ainsi, je dirais, bouclé une partie du chapitre «Fusion de communes», une partie qui forme un tout ainsi qu'on l'a vu dans la discussion préalable. D'accord? Merci, on y va. Mme Lasserre.

F Colette LASSERRE

Alors pour simplifier encore plus les débats, je retire mon amendement. Moi j'aurais bien voulu que ça aille encore plus vite que dix ans, mais dix ans c'est déjà un très bon délai. Par contre, alors, je soutiens la proposition de renvoyer cette formulation dans les dispositions transitoires et de ne pas l'éliminer de la Constitution. Voilà, je vous remercie.

F Jacques HALDY

Pour que le débat soit tout à fait clair et rapide, je crois qu'il faut effectivement renvoyer aux dispositions transitoires, donc au nom de la commission je crois que je ne prends pas de grands risques en disant, surtout après avoir entendu le chef du sous-groupe, M. Brélaz, la commission vous propose de mettre la dernière phrase de l'article 6.1.12 dans les dispositions transitoires et de laisser tel quel le reste de l'article. Merci.

F Yvette JAGGI

Bien. Nous avons donc à nous prononcer doublement sur la question du bonus. D'une part, savoir sa position dans le futur texte et d'autre part, savoir si nous voulons que, dans un endroit ou dans un autre, ce bonus disputé, contesté par la proposition Roulet-Grin, figure bel et bien dans la Constitution, encore une fois, au 6.1.12 ou dans les dispositions transitoires. Ce qui est d'abord à déterminer, c'est la position, puis ensuite le principe d'un bonus, présent dans la Constitution à l'endroit qu'on aura préalablement décidé. Puis nous voterons sur l'article, amendé ou non par les deux propositions précitées. Nous passons donc au vote sur l'amendement Zuercher, repris par le président de la commission au nom de l'ensemble de la commission, sur recommandation de la sous-commission qui s'est occupée des fusions de communes. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui souhaitent avec Mme Zuercher déplacer la question du bonus dans les dix ans dans les dispositions transitoires — puisqu'il s'agit d'une disposition limitée dans le temps – le manifestent en levant la main. Je crois que la majorité est tout à fait évidente. Pour vérification, avis contraires? Isolé(s). Pas besoin de compter. Cela dit, la question du principe d'un bonus dans la Constitution — et le cas échéant donc dans les dispositions transitoires — reste à décider sur la base de la proposition Roulet-Grin. Mme Roulet-Grin, je le rappelle, reprend l'article proposé par la commission et s'arrête après le premier mot de la quatrième ligne, après «objectifs», dans le texte que vous avez sous les yeux. Il s'agit donc de se prononcer sur cette proposition, opposée à l'article tel que proposé par la commission, qui lui irait jusqu'à «encourageant les fusions de communes». Nous opposons, Mesdames et Messieurs, la proposition Roulet-Grin à la proposition de l'article tel que proposé par la commission, étant entendu que c'est du point de vue du principe, sur le principe du bonus que nous discutons, puisque sa situation n'est de toute façon, s'il est retenu, pas dans l'article lui-même, mais dans les dispositions transitoires. C'est clair, Mme Roulet-Grin est d'accord avec cette manière de faire. D'abord nous opposons donc l'amendement Roulet-Grin à la version commission. Celles et ceux, Mesdames et Messieurs les constituants, qui approuvent la proposition de minorité Roulet-Grin — donc suppression du bonus — le manifestent en levant la main. Avis contraires, celles et ceux qui préfèrent la version de la commission avec bonus dans les dispositions transitoires. Mesdames et Messieurs les constituants, par 89 voix contre 38, vous avez approuvé la version de la commission, donc avec bonus, avec incitations financières dans l'article 6.1.12. [applaudissements] Et... 89 contre 38.

Version de la commission approuvée par 89 voix contre 38.

Alors maintenant nous votons sur l'ensemble de l'article 6.1.12, dont je vous rappelle la teneur. La teneur, c'est celle de la proposition de la commission. Premier alinéa: «Les procédures de fusion de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes». Deuxième alinéa: «La loi prévoit des incitations financières fondées sur des critères objectifs encourageant les fusions de communes». Ça c'est l'article 6.1.12 et la phrase relative au bonus passe dans les dispositions transitoires. Et quand on vote sur l'ensemble maintenant, on vote sur l'article principal, c'est-à-dire celui qui s'arrête à «fusions de communes» et en même temps on confirme le bonus dans les dispositions transitoires numéros X, Y, ça, ça se verra ultérieurement. D'accord? Mesdames et Messieurs les constituants, celles et ceux qui approuvent la teneur de l'article 6.1.12, «Incitations aux fusions» — teneur qui se trouvera géographiquement divisée en article 6.1.12 et dispositions transitoires sur le bonus — le manifestent en levant la main. Avis contraires? Un peu de silence, s'il vous plaît, quelques instants encore. Abstentions? Mesdames et Messieurs les constituants, encore quelques instants, s'il vous plaît. Par 109 OUI contre 15 NON avec 5 abstentions, vous avez approuvé l'article 6.1.12 avec son complément inscrit en transitoires.

 Article 6.1.12 — Incitation aux fusions
(Par 109 OUI contre 15 NON avec 5 abstentions)
Les procédures de fusions de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes.
La loi prévoit des incitations financières, fondées sur des critères objectifs, encourageant les fusions de communes. 

 Disposition transitoire
Un bonus sera octroyé aux communes qui fusionneront dans les dix ans à partir de la promulgation de la loi. 

On a beaucoup glosé sur le non-démarrage des travaux de la Constituante. J'observe qu'aujourd'hui en une séance nous avons fait en nombre d'articles près du double de ce que nous avons fait dans les deux premières séances. C'est dire que nous prenons un peu le rythme. Nous prenons aussi d'autres méthodes de travail, peut-être que la préparation en groupe aussi est un travail important qui lui-même s'améliore. Je souhaitais ce matin en ouvrant la séance que notre élévation géographique ait une bonne influence sur la teneur de nos débats et sur leur légèreté et leur vitesse donc, je crois qu'on peut dire qu'il en a bien été ainsi. Nous essaierons dès la semaine prochaine de redescendre sur Lausanne sans faire descendre les débats et en continuant de les accélérer sans interdire qui que ce soit de parole, je crois que sur ce point les choses sont possibles. Voilà. Je clos cette séance, en vous remerciant d'y avoir participé et en vous rappelant l'invitation de Mme Henchoz et de la commune de Château d’Oex.

Fin de la séance du 22 septembre 2000
La séance est levée à 17 heures

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Enregistrement et transcription Intercongress Genève

Mise en page Dominique Renaud


A vu  bu000922.htm   27.10.2000 — mise au point complète: 5.8.2001 — Révision : 26 janvier 2003

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