Commission thématique n°5
Les trois pouvoirs: exécutif, législatif et judiciaire

Procès-verbal

du Vendredi 29 octobre 1999 de 9h00 à 13h00 BFSH1, salle n°; 129


Présidence de séance: M. Roland Ostermann
Absent / Excusés Mmes et MM. Adrien Bavaud, Philippe Colelough, Charles-Henri de
Luze, Christelle Luisier, Isabelle Moret-Zuppiger
Ordre du jour: 1. Discussion générale sur les pouvoirs
2. Etat des lieux et inventaire des trois pouvoirs traditionnels
législatif, exécutif et judiciaire
3. Réflexion sur la substance constitutionnelle à leur donner aux
niveaux cantonal, communal ou autres
 

Objet

Synthèse
1. Mme Pittet désire, que la nouvelle loi sur l'ordre judiciaire soit fournie aux membres de la commission.
2. Mme Girod et M. Martin ont demandé une audition pour éclaircir leurs connaissances sur l'ordre judiciaire.
3. La commission se divisera en trois sous-commissions pour discuter des solutions pour chaque pouvoir.
4. Les enregistrements ne sont pas prévus.
5. La séance du 5.11.99 aura lieu au BFSH1 salle 129 de 9h à 13h, les séances suivantes auront normalement lieu avec un horaire étendu (maximum jusqu'à 16h).
6. La séance «oubliée» du 12.11.99 aura lieu.
7. Une réponse à la lettre de M. Santschi doit être adressée par la commission.

Préambule
Le président évoque quelques points avant de débuter l'ordre du jour, notamment
· Les enregistrements ne sont pas prévus pour le moment. Ils le seront si cela est nécessaire pour obtenir des procès-verbaux in extenso.

· Des réunions extra muros seront agendées au besoin de manière à avoir des contacts avec des associations, la population voire des groupes particuliers pour des sujets spécifiques.
· La synthèse de la journée de réflexion du 3.9.99 est remise aux commissionnaires; elle est confidentielle jusqu'au 3.11.99 pour sa présentation à la presse.

· Dans de nombreuses constitutions, beaucoup d'articles sont consacrés au thème attribué à la présente commission avec de nombreuses conséquences pour la vie politique et pour les citoyens. Il est donc nécessaire de préciser le champ de travail:

Objet
· Modification de l'ordre du jour: ajout d'un point 0 ayant pour but la discussion sur la nécessité d'un bureau.
· Etat de la documentation: sont à disposition


0) La question du bureau

La nécessité d'un bureau est abordée. Le président précise que des réunions entre M.

Fattebert, vice-président et membre de la commission de structure et coordination et lui même semblent suffisantes car M. Fattebert disposera des informations nécessaires à la poursuite du travail en participant à cette commission.
Aucune opposition ne provient de la commission.

1) Discussion générale sur les pouvoirs
 

Lettre de M. Santschi M. Recordon / l'ordre des pouvoirs adopté par M. Santschi découle d'une appréciation sociologique et n'a que peu d'importance sauf pour l'équilibre des pouvoirs et contre-pouvoirs. M. Jaillet / un réponse étoffée devrait être adressée en réponse à cette lettre car elle présente le reflet de la perception du pouvoir par un citoyen. M. Cherix / la lettre confond l'institutionnel avec le politique au sens large. M. Bron / cette lettre est la conception d'un ancien député face aux institutions. M. Martin / cette lettre pose la question des associations; que faut-il faire de celles-ci? M. Zisyadis / cette lettre pose un certain nombre de questions, telle que la responsabilité des médias, la relation entre démocratie directe et démocratie représentative ainsi que la question des associations.

Le nombre de pouvoirs : M. Recordon / ne faudrait-il pas prendre plus de trois pouvoirs? M. Nordmann / il ne faut pas institutionnaliser tous les groupes qui ont de l'influence; il faut distinguer pouvoir institutionnel et pouvoir effectif Le président / une consultation des associations devrait être obligatoire sur certains sujets. M. Recordon / il ne faut pas se sentir limité par les trois pouvoirs traditionnels; la possibilité d'institutionnaliser des pouvoirs supplémentaires ne doit pas être écartée.

Le système gouvernemental : M. Nordmann / le Gouvernement devrait répondre de son existence devant le Parlement, par un vote de confiance par exemple ; le Gouvernement devrait être plus homogène, au niveau politique comme à celui des personnes. Ce dernier point serait résolu par un système de Premier ministre nommé et révocable par un vote de défiance. M. Cherix / pour éviter d'avoir des personnes d'avis

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Objet

contradictoires au Gouvernement, il est nécessaire d'introduire la notion de programme. Ceci éviterait des élections ad personam. M. Zisyadis / une alternance des idées est nécessaire au Gouvernement.

· La justice : M. Schmid / la justice cantonale est une justice de classe, la majorité des juges étant élus par un Grand Conseil majoritairement de l'Entente. La mentalité des juges est alors proche des opinions de ceux qui les ont élus. Mme Bornand conteste cette vue / les magistrats sont désignés par le Tribunal Cantonal (ce dernier étant élu par le Grand Conseil). M. Bron s'oppose à la caractérisation de justice de classe / les magistrats cultivent un esprit d'indépendance; la protection du plus faible est assurée. M. Jaillet / il faut réformer la justice de paix, notamment la manière dont elle est composée. M. Zisyadis / un contrôle de la constitutionnalité des décisions du Grand Conseil et des arrêtés du Conseil d'Etat est nécessaire.

· La souveraineté du peuple : M. Fattebert / le pouvoir appartient au peuple et ce dernier le délègue aux autorités. Il faut réactualiser le fonctionnement du système pour remettre l'ordre des priorités.

Cumul des mandats : M. Pillonel / il faut abolir le cumul pour éviter que ce soit toujours les mêmes personnes qui disposent de postes à responsabilités politiques. M. Jaillet / l'élu qui se retrouve à l'exécutif cantonal et au législatif fédéral n'est probablement pas efficace. M. Fattebert / il faut exclure le cumul des mandats entre l'exécutif cantonal et le niveau fédéral, mais au niveau communal il n'est pas toujours aisé de trouver des candidats. M. Recordon / une liaison entre un exécutif cantonal et le législatif fédéral est utile, mais une personne doublement élue a de la peine à gouverner correctement. Deux types de solutions, soit une interdiction pure et simple, soit une solution qui concilie les deux intérêts, une augmentation du nombre de membres du gouvernement par exemple. M. Le Roy / il faut différencier; une personne présente à deux législatifs au sein du canton (communal et cantonal) peut se concevoir; la situation est différente pour un exécutif communal présent au Grand Conseil.

L'administration : M. Bron / l'administration actuelle est importante tant au niveau du volume qu'au niveau du pouvoir. Les chefs de service disposent d'un pouvoir trop important. M. Perdrix / au contraire les chefs de service ne restent que peu de temps en place et ne peuvent donc exercer un tel pouvoir. Ce pouvoir est en fait partagé. Mme Pittet / la mutation à opérer est de faire en sorte que les conseillers d'État dominent leur administration ce qui n'est pas le cas actuellement. M. Keller / une augmentation de la présence des conseillers d'État sur le terrain ainsi que de leur connaissance sur le fonctionnement des institutions serait favorable.

Déontologie : M. Recordon / il est nécessaire d'obtenir plus de prise de responsabilité de la part des élus. Il ne faut pas qu'un élu mis en cause dans une affaire particulière refuse de démissionner et que l'on ne puisse pas y remédier.

Importance de la législation : M. Martin / le gouvernement ne gouverne plus mais il gère en fonction des lois. Il doit avoir plus d'autorité pour mieux pouvoir adapter la solution à la situation.

Grand Conseil : M. Zisyadis / composition du Grand Conseil de 80 membres semi- professionnels.
Le président a encore évoqué les problèmes suivants

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Objet

g) Définition des pouvoirs au niveau communal et leur interaction avec les
pouvoirs cantonaux.
Discussion sur le calendrier et les sous-commissions: voire en fin de procès-verbal.

2) Etat des lieux et inventaire des trois pouvoirs traditionnels: législatif, exécutif et judiciaire

Le pouvoir législatif :
 

Arrondissements électoraux : M. Balissat / il en faut moins de manière à avoir des députés de tous les partis dans toutes les zones du canton, pour éviter une désaffection du citoyen. M. Fattebert / une plus grande cohésion des communes grâce à l'agrandissement des arrondissements est souhaitable. Il faudrait au moins dix députés par arrondissement. M. Zisyadià / l'approche doit être plus territoriale avec cinq circonscriptions. M. Pillonel / il est souhaitable d'avoir des arrondissements de même taille.

Grand Conseil : M. Fattebert / 120 députés ainsi que 120 suppléants qui se partageraient la tâche. M. Nordmann / des commissions permanentes semblables au système fédéral plutôt que des commissions ad hoc. M. Zisyadis / un Grand Conseil à 80 membres avec des suppléants. M. Pillonel / l'abrogation de l'article constitutionnel sur le lieu de réunion du Grand Conseil.

Statut du député : M. Recordon / les députés ne devraient ni gagner ni perdre de l'argent en remplissant leur fonction. On pourrait introduire un système de perte de gain avec un plafond et un plancher. M. Bron / la rétribution des députés doit être mise en parallèle avec le temps qu'ils passent à leur tâche ; les députés doivent avoir les moyens de remplir leur mission. Mme Chapuis / faut-il professionnaliser la fonction de député ? On pourrait introduire une indemnité équivalente à un mi-temps. Ce système serait égalitaire entre les députés. Il faut déterminer si l'on désire encore un système de milice ou l'admission de la professionnalisation ou serni-professionnalisation.

· Relations avec le gouvernement : M. Nordmann / les députés devraient pouvoir révoquer un membre du Gouvernement, pour obtenir une plus grande cohérence au niveau du Grand Conseil. M. Le Roy / cette possibilité n'est concevable que si le Grand Conseil élit le Gouvernement, sinon il irait à l'encontre de la décision du souverain. M. Zisyadis / l'élection du Gouvernement par le Grand Conseil assurerait une cohérence entre la majorité parlementaire et la coalition gouvernementale. La révocation du Gouvernement par le Grand Conseil ainsi que par le Peuple devrait être possible. Mme Girod / dans une élection du Gouvernement par le Parlement, le citoyen risque d'être écarté et de perdre contact avec la classe politique.
· Motion populaire : M. Zisyadis / une motion populaire de même poids qu'une motion venant d'un député devrait être possible.

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Objet

· Concordats : M. Zisyadis / les concordats organiques et intercantonaux devraient être discutés par le parlement cantonal.
 

· Mandats : M. Pillonel / il faut rediscuter de la rééligibilité. Il faut fixer un terme à partir duquel une nouvelle élection serait impossible. De même la durée des mandats doit être revue et rediscutée. La Constitution interdit le cumul. Mme Chapuis / le nombre de réélections est lié à la durée du mandat. Mme Bornand / les mandats devraient durer six ans pour pouvoir vraiment exercer une fonction, ceci sans limitation du nombre de mandats. C'est aux partis de retirer leur candidat.

· Cour des comptes : M. Recordon / celle-ci doit être créée et élue par le Grand Conseil ou le peuple mais pas désignée par le Conseil d'État, à l'inverse du système de contrôle des finances actuel.
· Inviolabilité : M. Zisyadis / la protection accordée au député doit être abolie.

· Vote obligatoire du peuple: La question est posée par M. Zisyadis.

· Quota : Mme Chapuis / la moitié du Grand Conseil est composée de femmes, en faisant des élections séparées. ,

· Projets de loi : M. Pillonel / la constitution peut-elle prévoir un délai maximal pour le traitement des projets de loi au Grand Conseil.
 

· Règlements d'application : M. Jaillet / le pouvoir législatif devrait avoir son mot à dire dans l'élaboration des règlements d'application. M. Zisyadis / il ne faut pas empêcher le gouvernement de faire son travail. Une cour constitutionnelle pourrait examiner la validité des règlements et assurer un contrôle sans que le gouvernement ne soit trop entravé dans son fonctionnement. M. Recordon / ce contrôle existe, il peut être effectué par le Tribunal administratif. Le gouvernement doit pouvoir modifier rapidement les législations de détail.
Le président mentionne les points suivants à examiner:


Le pouvoir exécutif

Système gouvernemental : M. Cherix / une alternance est souhaitable; le peuple élit un chef de gouvernement sur la base d'un programme. Avec un droit de révocation de la part du peuple. M. Nordmann / un Premier ministre élu au scrutin à deux tours majoritaires nommerait des ministres, soumis à la confiance du parlement. Certains parlementaires sans portefeuilles ministériels seraient membres du gouvernement chargés de faire la liaison entre exécutif et législatif.

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Objet
 

· Administration : Mme Bornand / les pouvoirs de l'exécutif face à celle-ci doivent être renforcés. M. Bron / chaque conseiller d'État doit pouvoir désigner son état-major lui même et changer les chefs de service en place.

· Mandat : Mme Bornand / durée de 6 ans ainsi que la durée du mandat de député. M. Nordmann / un prolongement de la législature doit permettre de révoquer le gouvernement (soit par un vote de défiance, soit dans le cas d'un échec d'un projet important en votation). M. Bron / la question des doubles mandats est liée au système relationnel entre le niveau fédéral et l'exécutif cantonal. Soit des relations suivies sont établies et les doubles mandats sont inutiles. Soit il faut conserver cette possibilité en désignant des membres du collège qui iront à Berne, mais en les déchargeant d'une partie du travail en augmentant le nombre de membres.

· Structure : Mme Bornand / un président du gouvernement fort. M. Recordon / dans un système ministériel, le nombre de membres du gouvernement est moins important. Par contre dans un système fixe, sept est un chiffre insuffisant. Une suggestion est d'élire les conseillers d'État par paire, un pour participer au collège gouvernemental l'autre pour se charger du département.

· Élection au Conseil des États : M. Nordmann 1 le gouvernement désigne un membre dans la majorité parlementaire et un dans l'opposition. M. Perdrix / ces membres représenteraient les ambassadeurs du canton à la Confédération.

Naturalisation : M. Zisyadis / le Conseil d'État devrait avoir un pouvoir total, en supprimant le pouvoir du Grand Conseil dans cette matière.
Le pouvoir judiciaire
Ministère public M. Zisyadis / le procureur est élu par le
peuple.
 

Avocats d'office Mme Bornand / tous les accusés ont droit à un avocat d'office, avec fixation d'un plancher (M. Recordon).

Magistrats : M. Recordon / plus de mobilité des magistrats. Une formation particulière des juges permettrait d'éviter le cursus honorum actuel; une école de la magistrature assurerait une formation solide des magistrats. M. Bron / favorable au mode de nomination actuel des juges, nomination effectuée par le Tribunal cantonal, donc par des professionnels de la justice.

Longueur des procédures : M. Nordmann / un délai impératif doit être fixé pour accélérer les décisions ; si celui-ci n'est pas respecté alors l'État est responsable du dommage causé au justiciable. M. Bron / la solution dépend aussi de l'allégement de la procédure mais au prix de moins de sécurité pour le justiciable.

Examen de la constitutionnalité : M. Nordmann / on peut donner ce pouvoir à tous les juges.

Surveillance et autorité disciplinaire : M. Zisyadis / un conseil supérieur de la magistrature remplacerait le Tribunal cantonal dans ces matières. M. Schmid / les autorités de conciliation en matière de bail sont soumises aux autorités judiciaires et non au préfet.

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Objet

· Moyens : Mme Bornand / plus de moyens pour pouvoir faire le tri des affaires prescrites par exemple. Mme Chapuis / l'aspect financier ne doit pas restreindre la justice.
 

· Compétences des autorités : M. Schmid / l'examen des compétences et de la formation des juges de paix, une formation juridique doit être exigée. M. Perdrix / l'apport de compétences diverses pour un jugement est nécessaire, il faut garder les juges laïcs. M. Jaillet / certaines professions sont incompatibles car disposant d'informations qu'elles ne peuvent révéler.
 

Réforme de l'ordre judiciaire : M. Zisyadis / la commission devrait être au courant des dossiers de la réforme en cours. MM. Recordon et de Mestral exposent ce qui suit: des arrondissements plus grands que les districts sont créés, les tribunaux responsables auront une compétence de 8'000 à 100'000 francs. La justice de paix aura une compétence étendu jusqu'à 8'000. Seule les affaires de plus de 100'000 francs iront au Tribunal cantonal. M. de Mestral / l'augmentation des forces prévues n'est pas suffisante.

Le président mentionne les points supplémentaires suivants:

3) Réflexion sur la substance constitutionnelle à leur donner aux niveaux cantonal, communal ou autres
 

Ce point de l'ordre du jour n'a pas été abordé.

4) Divers

- Calendrier : M. Le Roy offre de faire des réunions à Pully. La séance du 5.11.99 aura lieu à l'université, les suivantes si possible ailleurs. L'horaire sera étendu après la séance du 5.11 tout en terminant à 16h. Une séance supplémentaire oubliée dans le calendrier du secrétariat aura lieu le 12.11.99.

Sous-commissions : Le président propose qu'une fois que la séance plénière aura défini les problèmes principaux, la commission se divise en trois sous-commissions (une par pouvoir) pour discuter des solutions et les apporter devant la séance plénière. Aucune objection à ce système ne provient de la commission, mais proposition est faite par M. Nordmann de grouper les pouvoirs exécutif et législatif dans une seule sous-commission.

Lausanne, le 2 novembre 1999 / S. Segura

Le Président de séance: M. Roland Ostermann
 
 
 
 

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