Changements :
Remplacement des districts et des
cercles par une formule plus souple (art. 22)
Autonomie communale élargie (art.
23)
Nombre et territoire des communes
délimité par la loi (art. 24)
Collaboration intercommunale (art.
25)
Droit d'initiative populaire dans
les communes (art. 26)
Rétrécissement du Conseil communal
(art. 27) et de la municipalité (art. 28).
Droit de vote des étrangers (art.
88)
Chapitre 4 Les divisions territoriales
Art. 22
Territoire cantonal
1 Le territoire garanti par la Confédération appartient au canton et ne
peut pas être aliéné.
2 Il est divisé en communes.
3 La loi peut créer des circonscriptions électorales, des arrondissements
judiciaires et des ressorts administratifs.
Art. 23
Communes
1 Les communes sont des collectivités publiques décentralisées, autonomes
et dotées de la personnalité morale.
2 Elles sont soumises à la surveillance du canton, conformément à la loi.
3 Elles jouissent de l'indépendance compatible avec le bien du canton et
celui des autres communes.
Art. 24
Territoire communal
1 La loi détermine le nombre des communes et délimite leur territoire, en
tenant compte des particularités locales et des exigences d'une gestion
efficace.
2 Les populations concernées doivent être entendues.
Art. 25
Compétences et collaboration
1 Les communes assument les tâches que le canton leur confie ou qui sont
d'intérêt local.
2 La loi peut les obliger à collaborer pour exercer les activités
d'intérêt régional.
3 Elle peut notamment créer des agglomérations et des associations
intercommunales.
Art. 26
Organisation communale
1 Les communes ont une organisation démocratique.
2 Elles sont administrées par un conseil communal et une municipalité.
3 Le corps électoral jouit des droits d'initiative et de référendum.
Art. 27
Conseil communal
1 Le conseil communal se compose de 30 à 60 membres, élus par le corps
électoral pour quatre ans.
2 Le règlement de la commune fixe le nombre des membres et le mode
d'élection, proportionnelle ou majoritaire.
Art. 28
Municipalité
1 La municipalité se compose de trois ou cinq membres, élus par le corps
électoral pour quatre ans.
2 Elle est présidée par un syndic, élu par le corps électoral pour quatre
ans, parmi les membres de la municipalité.
Art. 29
Partage des compétences
1 Le conseil communal édicte les règlements, vote le budget, autorise les
dépenses extraordinaires et les emprunts, accorde la bourgeoisie, examine la
gestion et approuve les comptes; la loi peut lui confier d'autres attributions.
2 La municipalité dirige l'administration de la commune, gère ses biens,
nomme les fonctionnaires et exécute les règlements; la loi peut lui donner
d'autres compétences.
Art. 30
Finances communales
1 Les communes se procurent les ressources nécessaires en prélevant des
impôts et des taxes.
2 Le règlement fixe les taxes, en fonction des prestations fournies.
3 Il détermine la quotité des impôts, dans les limites autorisées par la loi.
A noter qu’au Chapitre 3 Tâches publiques, les articles 9 à 21 sont du ressort du canton et des communes.
Chapitre 3 Les droits politiques
Art. 88 Ayants
droit
1 Les droits politiques
appartiennent à tous les habitants du canton qui ont la nationalité suisse et
18 ans révolus.
2 La loi règle la privation des droits politiques.
Variantes
3 Chaque commune peut accorder les
droits politiques aux étrangers qui ont un domicile régulier sur son
territoire.
3 Les étrangers qui ont depuis six
ans un domicile régulier dans le canton y exercent les droits politiques.
VII. COMMUNES
ET AUTORITES COMMUNALES
83. 1 Les communes sont des collectivités de droit public.
2 Leur existence et leur autonomie sont garanties dans les limites de la
Constitution et
de la loi. (art. 80)
84. 1 Le canton comprend 30 communes au maximum.
2 La loi fixe le territoire de chaque commune.
3 Chaque commune choisit son chef-lieu.
4 La loi peut établir d'autres divisions territoriales si la nécessité
l'impose. (art. 20)
85. 1 La commune assure les tâches locales qui n'incombent ni au Canton
ni à la Confédération.
2 Selon le principe de la subsidiarité, le Canton confie aux communes toutes
les tâches qu'elles peuvent exécuter plus efficacement, plus économiquement ou
à la meilleure satisfaction de leurs habitants. (aucun)
86. 1 Les communes sont soumises à la surveillance de l'Etat, en
particulier leur saine gestion financière et la bonne exécution des tâches qui
leur sont confiées par le Canton. La loi organise cette surveillance et en
règle l'exercice.
2 Le droit cantonal accorde aux communes la plus grande autonomie
possible.
3 L'Etat favorise les coopérations intercommunales entre communes du
canton ou avec des communes extérieures au canton. (art. 80 et 84)
87. 1 Les communes sont autorisées à percevoir des impôts. La loi les
définit et en fixe les modalités.
2 Le taux d'impôt est le même sur tout le territoire communal.
3 L'Etat atténue les inégalités résultant des différences de capacité
contributive et de charges par une péréquation financière. (art. 82)
Les autorités communales
88. Les communes sont organisées à l'image du canton. Le pouvoir
appartient:
1 aux citoyens actifs, domiciliés dans la commune
2 aux Conseils locaux ou de quartiers dont le pouvoir est consultatif
3 au Conseil communal qui détient le pouvoir réglementaire et de contrôle
4 au Conseil municipal qui représente le pouvoir exécutif. (art. 86)
89. 1 La commune connaît les mêmes droits populaires que le canton, soit
1. le droit de référendum facultatif
2. le droit d'initiative.
2 Une initiative ou un référendum communal aboutit s'il est valablement
proposé par un vingtième au moins des électeurs.
3 La récolte des signatures est soumise au même principe que pour
l'initiative et le référendum cantonal.
4 La loi définit les objets soumis ou soustraits au droit de référendum
et d'initiative communale. (art. 90bis)
90. 1 Chaque commune organise son territoire en Conseils locaux ou de
quartiers.
2 Tout citoyen actif et tout étranger au bénéfice d'un permis
d'établissement peut faire partie du Conseil local ou de quartier de son
domicile.
3 La loi en détermine le fonctionnement.
91. 1 Les conseillers communaux, dont chaque commune détermine le nombre
entre 30 et 100, sont élus pour cinq ans selon un mode de scrutin
proportionnel.
2 Chaque commune organise ses arrondissements électoraux. (Art. 87)
92. Le Conseil communal
1 - édicte les règlements communaux et arrête les objets qui sont soumis
à votation populaire dans le cadre communal
2 - vote les dépenses d'investissement de la commune
3 - arrête le budget et approuve les comptes communaux
4 - arrête les dépenses qui ne sont pas de la compétence du Conseil
municipal. La loi peut donner d'autres attributions aux Conseils communaux.
(art. 89 et 90)
93. Les Conseillers municipaux, dont chaque commune détermine le nombre
entre 5 et 9, sont élus pour cinq ans par le Conseil communal après chaque
renouvellement intégral de l'assemblée législative. Il en va de même du syndic.
(art. 88)
94. Le syndic
1 préside le Conseil municipal et en assume la direction
2 est spécialement chargé de l'exécution des règlements (art. 93)
3 confie tout ou partie de l'administration communale aux membres du
Conseil municipal qui répondront de leur gestion auprès de lui
4 assume la responsabilité de la gestion communale et en répond auprès du
Conseil communal et du corps électoral. (art. 93)
95. Le Conseil municipal
1 organise et dirige l'administration communale et veille à la bonne
exécution des tâches qui lui sont confiées
2 propose au Conseil communal les projets de règlement ou d'impôt qu'il
juge nécessaires
3 propose le budget et les comptes à l'intention du Conseil communal et
veille à une gestion financière correcte. (art. 92)
96. Les membres de la Municipalité assistent aux séances du Conseil
communal avec voix consultative et droit de proposition. (art. 91)
Commentaire
Chap. VII Communes et autorités
communales
L'existence et l'autonomie des communes demeurent garanties par la
nouvelle Constitution à l'instar de l'actuelle.
Ces principes fondamentaux régissent les rapports entre le canton et les
communes, cellules de base de l'organisation de l'Etat.
Conçues à une époque où l'aspect rural du canton était prépondérant, les
communes actuelles ne répondent plus aux exigences d'une organisation moderne
et rationnelle de la société. L'éclatement du territoire en 385 unités
administratives de toutes dimensions a démontré à l'évidence les limites du
système.
L'enchevêtrement progressif des tâches entre celles assumées par le
canton et celles dévolues aux communes a conduit inexorablement à
l'affaiblissement de l'autonomie communale qui, de réelle qu'elle était à
l'origine, est devenue illusoire, voire mythique. Il ne peut y avoir de
véritable autonomie si celle-ci ne s'accompagne pas des moyens légaux et
financiers qui la justifient.
Les recherches conduites récemment pour tenter de porter remède aux
difficultés actuelles et de mieux répondre aux besoins nouveaux de
l'organisation du territoire et de la vie communautaire ont abouti à la
création des associations de communes, dont l'objectif est de mieux
entreprendre les tâches d'intérêt commun. Ces nouvelles dispositions sont
cependant loin de répondre aux besoins réels. De plus, elles ne font
qu'alourdir le processus décisionnel et créent de nouveaux besoins
administratifs alors que toute démarche de réorganisation doit conduire à une
économie systématique des charges administratives.
Ecrasées sous le poids de la fiscalité générée par leur organisation
propre et par le transfert des coûts issus des tâches assumées par le canton,
les communes actuelles ne voient leur salut que dans une péréquation financière
accrue réduisant encore davantage leur relative autonomie.
Les nombreuses remises en question du système fiscal actuel démontrent à
l'évidence l'impératif besoin de trouver de nouvelles formules.
Le projet de redimensionnement des communes tel que proposé répond à la
nécessité de modifier fondamentalement les rapports entre le canton et les
communes de telle manière que celles-ci retrouvent les voies et moyens
nécessaires à l'exercice de leur autorité dans le cadre d'une autonomie la plus
large possible.
Pour répondre aux besoins d'organisation de la vie actuelle avec comme
corollaire de rendre aux citoyens la possibilité de mieux participer au débat
communautaire, il faut redonner aux communes cette dimension démocratique qui
était la leur à l'époque où elles ont été créées mais en l'adaptant à l'évolution
de la vie telle qu'elle est aujourd'hui et surtout telle qu'elle sera dans le
futur.
Les communes issues de l'organisation envisagée doivent répondre à des
critères d'homogénéité géographiques, économiques et sociaux. Les moyens
politiques mis à leur disposition doivent leur permettre d'exercer l'autorité
sur leur territoire avec le maximum d'efficacité dans tous les domaines que la
loi leur attribue. Dans cet esprit, la délégation des pouvoirs assumés
aujourd'hui par le canton devra être la plus large possible.
La décentralisation des tâches du canton au profit des communes nouvelles
répond aussi au besoin d'une organisation de la vie communautaire plus proche
des citoyens et qu'ils pourront contrôler d'une manière beaucoup plus efficace
que maintenant.
L'inexistence de ces moyens de contrôle actuellement est d'ailleurs une
des causes essentielles du désintérêt de la vie publique.
Organisée dans ce cadre nouveau, l'efficacité de l'administration
publique en sera grandement améliorée et ceci à des coûts nettement plus
avantageux. Les dysfonctionnements constatés aujourd'hui en seront
automatiquement éliminés. Il est clair que ce transfert des tâches du canton
vers les communes doit contribuer à un allégement des coûts administratifs
consolidés et s'accompagner d'une diminution du nombre de fonctionnaires
cantonaux.
Au plan fiscal, la disparité des taux entre les communes d'une même
région sont sources de problèmes insolubles et ont un caractère discriminatoire
envers celles qui sont les plus défavorisées. La fusion d'unités actuelles
disparates en des ensembles plus homogènes éliminera ces facteurs
discriminatoires et contribuera à la réalisation d'un développement plus
harmonieux avec une utilisation judicieuse des moyens financiers au profit de toutes
les parties de la commune.
Le pouvoir politique local doté des moyens financiers et légaux
nécessaires aura pour mission essentielle l'organisation équilibrée de son
territoire ce qui éliminera automatiquement l'abandon évident de régions
périphériques tel que nous pouvons l'observer aujourd'hui, celles-ci étant
incorporées dans un ensemble plus large et plus cohérent.
Cette nouvelle organisation territoriale permet d'abandonner l'idée de
régionalisation qui ne ferait qu'ajouter un niveau décisionnel et
administratif. Les communes entre elles auront d'ailleurs toute latitude
d'organiser la collaboration en cas de besoin spécifique.
C'est pour réaliser pleinement leur nouvelle mission que les communes
doivent avoir une dimension que le simple regroupement ou la fusion de quelques
communes actuelles ne peuvent satisfaire. Sans vouloir arrêter d'une manière
absolue le nombre de communes, le projet en fixe néanmoins le nombre maximum à
trente.
La définition du territoire des nouvelles unités devra répondre aux
critères définis ci-avant et la loi devra veiller à leur homogénéité en
particulier dans les parties du canton où le choix des communes actuelles
d'être rattachées à l'une ou l'autre des nouvelles communes pourrait rompre ces
facteurs d'équilibre.
Les chefs-lieux de communes issus de la répartition nouvelle joueront le
rôle de centres économiques et politiques et de pôles de développement. Le
choix de ceux-ci est essentiel puisqu'ils deviendront les éléments fondamentaux
et structurant de l'organisation spatiale du canton.
Les autorités communales
La concentration du pouvoir politique à un niveau différent de l'existant
ne doit toutefois pas conduire à une réduction du droit des citoyens de
participer à la décision politique telle qu'elle est en principe assumée par
les conseils communaux et généraux actuels.
Pour répondre à cette nécessité, sont créés les conseils locaux ou de
quartiers qui permettront de débattre des besoins spécifiques de leur partie de
territoire et de les transmettre à l'autorité communale concernée (exécutif ou
législatif).
De caractère consultatif et sans connotation partisane, ces conseils
doivent contribuer à une revitalisation de la vie démocratique puisque ouverts
à chaque citoyen. L'ouverture de ces conseils aux étrangers établis répond
également à la nécessité impérative de leur donner la possibilité de participer
de manière concrète à l'organisation de la communauté dans laquelle ils vivent.
L'organisation des autorités communales reprend les principes de
l'actuelle constitution avec toutefois l'augmentation de la durée de la
législature à 5 ans comme pour les autorités cantonales.
Dispositions transitoires
Les autorités législatives des nouvelles communes seront élues sur la
base des cercles actuels. Il leur appartiendra de définir les nouvelles
circonscriptions électorales à l'intérieur de leur territoire qui permettent
une représentation équitable des diverses composantes de la commune aux organes
législatifs et exécutifs.
L'appartenance d'une commune actuelle à l'une ou l'autre des communes
nouvelles fera l'objet d'une décision légale. Cependant, pour les communes
contiguës aux territoires de l'une ou l'autre des nouvelles communes et qui
pourraient opter aussi bien pour l'une que pour l'autre, une initiative
populaire communale peut demander son futur rattachement. Cette procédure n'est
cependant applicable qu'au moment de la création des nouvelles communes. Par la
suite, le territoire des communes devient définitif et inaliénable.
La création des nouvelles communes doit être réalisée au plus tard dans
les 10 ans après l'adoption de la nouvelle Constitution. Cette durée de 10 ans
semble nettement suffisante pour permettre la mise en place de leur territoire
avec toute la souplesse nécessaire.
Art. 3 Territoire cantonal
1 Le
canton de Berne comprend le territoire qui lui est garanti par la
Confédération.
2 Il est
divisé en districts et en communes.
3 Des
organisations régionales peuvent être créées pour accomplir des tâches
particulières.
7 Communes
7.1 Dispositions générales
Art. 107 Généralités
1 Les
communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique.
2 Le
canton de Berne connaît les types de communes suivants:
a. les communes municipales,
b. les communes bourgeoises,
c. les communes mixtes,
d. les paroisses.
3 Les
sections et les syndicats de communes de droit public sont en principe
assimilés aux communes. La loi peut soumettre d'autres collectivités au droit
communal.
4 Les
tâches attribuées aux communes par la présente Constitution n'incombent qu'aux
communes municipales et aux communes mixtes. Elles peuvent aussi être assumées
par d'autres communes dans la mesure où le droit cantonal le permet.
Art. 108 Existence, territoire et biens
1 L'existence,
le territoire et les biens des communes sont garantis.
2 Le
Grand Conseil peut, par un arrêté, créer une commune, la supprimer ou en
modifier le territoire. Les communes concernées doivent être entendues.
3 La
suppression d'une commune nécessite son accord.
Art. 109 Autonomie
1 L'autonomie
communale est garantie. Son étendue est déterminée par le droit cantonal et le
droit fédéral.
2 Le
droit cantonal accorde aux communes la plus grande liberté de décision
possible.
Art. 110 Coopération intercommunale
1 Le
canton encourage la coopération intercommunale.
2 Les
communes peuvent participer à des syndicats de communes ou à d'autres
organisations afin d'assumer ensemble certaines tâches. La loi peut les y
obliger.
3 La loi
détermine le contenu nécessaire des statuts des organisations intercommunales.
4 Les
droits de participation du corps électoral et des autorités des communes qui
sont membres d'une organisation intercommunale seront sauvegardés.
Art. 111 Organisation
1 Le
canton fixe les grandes lignes de l'organisation communale. Il règle le régime
financier des communes et la surveillance cantonale.
2 Les
communes sont soumises à la même responsabilité que le canton pour autant que
la loi n'en dispose pas autrement.
7.2 Dispositions spéciales
7.2.1 Communes municipales
Art. 112 Tâches
1 Les
communes municipales remplissent les tâches que la Confédération et le canton
leur attribuent.
2 Elles
peuvent assumer d'autres tâches, dans la mesure où celles-ci ne ressortissent
pas exclusivement à la Confédération, au canton ou à d'autres organisations.
Art. 113 Impôts, péréquation financière
1 Les
communes municipales prélèvent des impôts sur le revenu et la fortune, sur le
bénéfice et le capital ainsi que sur les gains de fortune, en se fondant sur
l'assiette des impôts cantonaux. Elles fixent la quotité des impôts.
2 Elles
peuvent prélever d'autres impôts pour autant que la loi le prévoit.
3 La
péréquation financière atténue les inégalités résultant des différences de
capacité contributive entre les communes municipales et tend à équilibrer la charge
fiscale.
Art. 114 Droit de vote
Le droit de vote appartient à
toute personne qui a le droit de vote en matière cantonale et qui réside dans
la commune depuis trois mois au moins.
Art. 115 Elections
1 Le
corps électoral élit le conseil communal ainsi que le parlement communal si le
règlement d'organisation en institue un.
2 Les
minorités seront prises en considération lors de la constitution des autorités.
Art. 116 Votations
1 Le
règlement d'organisation est obligatoirement soumis au vote populaire. La loi
détermine les objets qui sont nécessairement réglés dans le règlement
d'organisation.
2 La loi
peut énoncer d'autres objets qui, en raison de leur importance ou de leur
caractère fondamental, sont soumis à la votation obligatoire. Les communes
dotées d'un parlement peuvent soumettre ces objets à la votation facultative.
Le nombre de signatures nécessaires à une demande de vote populaire ne
dépassera pas cinq pour cent du corps électoral.
Art. 117 Initiatives
1 Un
dixième du corps électoral peut déposer une initiative exigeant l'adoption, la
modification ou l'abrogation d'un règlement ou d'une décision qui ressortit au
corps électoral ou au parlement communal.
2 Le
règlement d'organisation peut soumettre d'autres objets au droit d'initiative
et réduire le nombre de signatures nécessaires.
3 L'initiative
est présentée au corps électoral si elle règle un objet soumis à la votation
obligatoire ou si l'autorité communale compétente la désapprouve.
Art. 118 Sections de communes
1 Les
communes municipales peuvent constituer des sections avec l'approbation du
Conseil-exécutif et leur attribuer certaines tâches permanentes.
2 Les
sections peuvent se charger d'autres tâches de la commune municipale pour
autant que celle-ci ne les assume pas elle-même.
7.2.2 Autres communes
Art. 119 Communes bourgeoises
1 Les
communes bourgeoises pourvoient au bien public dans la mesure de leurs moyens.
2 Elles
s'acquittent des tâches qui leur incombent de par la tradition.
Art. 120 Communes mixtes
1 Une
commune mixte naît de la fusion de la commune municipale avec une ou plusieurs
communes bourgeoises existant sur son territoire.
2 Elle
est soumise aux mêmes prescriptions que la commune municipale dont elle
accomplit les tâches.
3 Elle
administre les biens bourgeois conformément à leur destination.
V. Les districts et les communes
1. Les districts
Art. 108 Statut
1 Les
districts sont des circonscriptions administratives et judiciaires du canton.
2 La loi
en règle l’organisation.
3 Elle
fixe le mode d’élection des autorités et leurs attributions.
4 Elle
peut prévoir l’élection d’un préfet par district.
Art. 109 Nombre et étendue
1 Le
territoire du canton est divisé en trois districts: Delémont, Les
Franches-Montagnes, Porrentruy.
2 Les
districts sont délimités par la loi.
2. Les communes
a. Dispositions générales
Art. 110 Nature juridique et autonomie
1 Les
communes et les syndicats de communes sont des collectivités de droit public.
2 Leur
existence et leur autonomie sont garanties dans les limites de la Constitution
et de la loi.
Art. 111 Surveillance
1 Les
communes sont placées sous la surveillance du Gouvernement.
2 Le
Gouvernement surveille en particulier leur gestion financière et l’exécution
des tâches qui leur sont déférées par la Confédération et le canton.
3 S’il
constate des irrégularités, le Gouvernement prend les mesures prévues par la
loi.
4 Dans
les cas graves, il peut suspendre les organes de la commune et les remplacer
par une administration extraordinaire.
5 Lorsque
les organes de la commune ne peuvent être constitués, le Gouvernement institue
une administration extraordinaire.
Art. 112 Fusion, division, modification de limites
1 Les
communes ne peuvent modifier leurs limites, fusionner, se diviser ou être
rattachées à un autre district sans l’accord de leurs électeurs et
l’approbation du Parlement.
2 L’Etat
facilite les fusions de communes.
3 Aux
conditions et dans les cas exceptionnels prévus par la loi, le Parlement peut
décider la fusion de deux ou plusieurs communes, ou la modification des limites
entre communes.
Art. 113 Syndicats de communes
1 Pour
certaines tâches d’intérêt commun, les communes ont le droit de se grouper en
syndicats qui peuvent comprendre des communes extérieures au canton.
2 L’acte
constitutif et le règlement du syndicat doivent être adoptés par les communes
en cause et approuvés par le Gouvernement.
3 Le
Gouvernement exerce sur les syndicats de communes la même surveillance que sur
les communes.
4 Dans
les cas prévus par la loi, le Gouvernement peut décider la fondation d’un
syndicat de communes et en établir l’acte constitutif et le règlement.
b. Les communes municipales
Art. 114 Tâches
La commune municipale assume
les tâches locales qui n’incombent ni à la Confédération ni au canton.
Art. 115 Organisation
1 La
commune municipale se donne un règlement d’organisation.
2 Ce
règlement doit être adopté par le corps électoral et approuvé par le
Gouvernement.
3 Le
Gouvernement donne son approbation si le règlement est conforme à la
Constitution et à la loi.
Art. 116 Organes
La commune municipale doit
avoir les organes suivants:
a. Le corps électoral;
b. Le conseil communal;
c. Les commissions permanentes
prescrites par la loi.
Art. 117 Corps électoral
1 La
souveraineté communale appartient au corps électoral.
2 Le
corps électoral exprime sa volonté en assemblée communale ou par voie de
scrutin.
3 Les
compétences du corps électoral, l’organisation et le fonctionnement de
l’assemblée communale, les scrutins et le droit d’initiative sont réglés par la
loi, qui peut renvoyer au règlement communal.
Art. 118 Conseil général
1 L’assemblée
communale peut être remplacée par un conseil général.
2 L’élection,
les compétences, l’organisation et le fonctionnement du conseil général, ainsi
que le référendum contre ses décisions, sont réglés par la loi qui peut
renvoyer au règlement communal.
Art. 119 Conseil communal
1 Le
conseil communal est l’autorité exécutive et administrative de la commune
municipale.
2 Il est
présidé par le maire.
3 L’élection,
les compétences, l’organisation et le fonctionnement du conseil sont réglés par
la loi, qui peut renvoyer au règlement communal.
c. Les autres communes
Art. 120
Le canton connaît, outre les
communes municipales, des communes mixtes, des communes bourgeoises et des
sections de commune, dont la loi règle le statut.
4. Les établissements économiques
autonomes
Art. 128 Autres établissements
L’Etat, les communes et les
syndicats de communes peuvent participer à des entreprises économiques ou en
créer.
TITRE V
Districts et communes
CHAPITRE PREMIER
Districts
Art. 87 Fonctions
1 Les
districts sont des divisions territoriales du canton.
2 Ils
délimitent des ressorts administratifs ou judiciaires.
Art. 88 Nombre et territoire
La loi fixe le nombre des
districts et les énumère. Elle en définit le
territoire en désignant les
communes qui les composent.
CHAPITRE 2
Communes
Art. 89 Tâches
1 Les
communes sont des collectivités publiques territoriales qui veillent
au bien-être de leurs
habitants.
2 Elles
administrent leurs biens et gèrent les services publics locaux.
3 Elles
assument de surcroît les tâches que la législation cantonale et la
législation fédérale leur
confient.
Art. 90 Nombre et territoire
1 La loi
fixe le nombre des communes et les énumère.
2 Le
territoire de chaque commune est défini conformément aux actes
cadastraux.
Art. 91 Garantie de l’existence des communes
1 L’existence
des communes et leur territoire sont garantis.
2 L’Etat
encourage les fusions de communes.
3 Toutefois,
aucune fusion ni division de communes, non plus qu’aucune
cession de territoire d’une
commune à une autre, ne peut avoir lieu sans le
consentement des communes
touchées.
Art. 92 Collaboration intercommunale
1 L'Etat
encourage la collaboration intercommunale, sous forme de
syndicats ou d’autres types de
regroupements.
2 La
collaboration peut être imposée dans certains domaines, lorsqu’elle est
nécessaire à l'accomplissement
des tâches des communes.
3 Dans
son fonctionnement, la collaboration intercommunale doit ménager les
procédures démocratiques.
Art. 93 Pouvoir fiscal et péréquation financière intercommunale
1 Le
pouvoir fiscal des communes est déterminé par la loi.
2 La loi
institue une péréquation financière qui atténue l’inégalité des capacités
financières des communes.
Art. 94 Garantie de l’autonomie des communes
L’autonomie des communes est
garantie dans les limites de la
législation cantonale.
Art. 95 Organisation
1 Chaque
commune a un Conseil général, qui est l’autorité législative, et un Conseil
communal, qui est l’autorité exécutive.
Version 1:
2 Les
deux conseils sont élus pour quatre ans par le peuple de la commune, selon le
système de la représentation proportionnelle, sauf les exceptions réglées par
la loi.
Version 2:
2a Les
deux conseils sont élus pour quatre ans.
2b Le
Conseil général est élu par le peuple de la commune; l’élection se fait selon
le système de la représentation proportionnelle, sauf les exceptions réglées
par la loi.
2c Pour
le Conseil communal, la commune décide s’il est élu par le peuple ou par le
Conseil général et fixe le système électoral.
3 La loi
détermine le corps électoral communal et règle la procédure électorale, de même
que ce qui a trait à l’initiative et au référendum populaires.
Art. 96 Surveillance de l’Etat
1 L’activité
des autorités communales est soumise à la surveillance de l’Etat.
2 La
surveillance de l’Etat a pour objet de contrôler que l’activité des autorités
communales est conforme au droit. La loi peut, dans certains domaines, étendre
la surveillance de l’Etat au contrôle de l’opportunité des actes communaux.
3 L’Etat
peut se substituer aux autorités communales qui, après y avoir été dûment
invitées, ne prendraient pas les mesures que la législation leur impose.
EXAMEN DU PROJET ARTICLE PAR ARTICLE (JEAN-FRANCOIS AUBERT)
TITRE V – Districts et communes
Le titre V donne
la structure territoriale du canton. Cette structure est simple, comme il
convient à un canton de 715 km 2 et de 170.000
habitants. C'est ainsi que le projet a repris à la Constitution actuelle (art.
4, al. 1, Cst. NE) une structure à trois niveaux de natures différentes:
– le canton, qui
est une collectivité publique à caractère étatique;
– le district, qui
est une simple circonscription;
– la commune, qui
est, elle aussi, une collectivité publique, mais sans caractère étatique et
fortement dépendante de la législation cantonale 170 .
Le district n'est
pas une collectivité publique. Il n'a pas, comme le canton et la commune, de
compétences ni d'organes qui lui soient propres. Il n'a pas de parlement ni de
gouvernement élu et les tribunaux "de district" sont, en réalité, des
tribunaux cantonaux "décentralisés", dont les membres sont désignés
non par les électrices et les électeurs du district, mais par une autorité
cantonale (le Grand Conseil) pour exercer leur juridiction sur une partie du
territoire du canton (le district, précisément).
Le remplacement
des districts par des régions dotées de compétences et d'organes, de même que
la superposition de telles régions aux districts, nécessiteraient une révision
de la Constitution.
Il en irait
semblablement de l'introduction d'une nouvelle structure, à deux niveaux
seulement, résultant de la fusion de communes et de la suppression des
districts (le "canton à huit communes"), dont il est question depuis
quelque temps: une révision de la loi cantonale sur les communes ne suffirait
pas.
CHAPITRE PREMIER – Districts
Article 87 – Fonctions
L'alinéa 1 pose
que les districts ne sont pas des collectivités publiques, mais de simples
divisions territoriales.
L'alinéa 2 règle
l'"emploi" du district. On a vu plus haut que sa fonction de
circonscription électorale pour l'élection du Grand Conseil, donnée comme
obligatoire dans l'avant-projet, avait été rayée du projet (on en a dit la
raison dans le commentaire de l'art. 52). Le district servira donc à délimiter
des ressorts administratifs ou judiciaires et pourra servir à former les collèges électoraux.
Notons que
l'avant-projet présentait comme simplement facultative la fonction de ressort
administratif ou judiciaire. Le projet la rend obligatoire. La commission s'est
trouvée en effet devant un dilemme. Elle n'a pas voulu, pour une raison
historique et donc politique, ôter le district de la Constitution (voir déjà
l'art. 1, al. 4, du projet). Mais il lui était dès lors difficile de ne donner
à cette notion constitutionnelle qu'une portée qui dépendrait entièrement du
législateur, puisqu'il serait résulté de cette dépendance que le district,
reconnu par la Constitution, pourrait, à cause de la loi, finir par ne servir à
rien. On se demanderait alors pourquoi on en parle dans la Constitution.
La commission
tient toutefois à préciser, pour l'interprétation de cette disposition, que la
Constitution demande seulement que les ressorts, administratifs et/ou
judiciaires, suivent les frontières des districts, mais qu'elle n'empêche
nullement qu'un ressort soit composé de plus d'un district.
Article 88 – Nombre et
territoire
A la différence de
la Constitution actuelle (art. 4, al. 2, Cst. NE), le projet ne fixe ni le
nombre ni le nom des districts. Ce soin est confié à la forme plus souple de la
loi, qui délimitera aussi leur territoire comme elle le fait aujourd'hui (art.
2 de la loi sur les communes, du 21 décembre 1964).
La loi pourrait
donc, sans révision de la Constitution, diviser un district ou fusionner deux
districts, ou modifier le territoire des districts en faisant
"passer" des communes de l'un à l'autre. Mais une réduction à deux districts seulement serait
probablement contraire, sinon à la lettre, du moins à l'esprit de la
Constitution. La réduction à un seul district serait, elle, certainement
contraire aux articles 1, alinéa 4, 87 et 88 du projet.
CHAPITRE 2 – Communes
Article 89 – Tâches
Si le district n'a
que des "fonctions" (art. 87 du projet), à l'exercice desquelles il
ne sert d'ailleurs que de support territorial, la commune, qui est une
collectivité publique, a des "tâches", c'est-à-dire des compétences.
L'alinéa 1 lui
donne une compétence générale, qu'elle ne peut évidemment exercer que dans le
cadre du droit cantonal et du droit fédéral.
La commission
s'est laissée convaincre, lors de la consultation, qu'il était utile de
reprendre, à l'alinéa 2, le texte actuel de la Constitution (art. 64, al. 1, 2 e phrase, Cst. NE), sur les biens et les
services communaux.
L'alinéa 3 rappelle
enfin que la plupart des tâches de la commune ne lui viennent pas d'elle-même,
mais lui sont attribuées par la législation du canton et par celle de la
Confédération.
Sur
l'enchevêtrement des tâches du canton et de celles des communes, qui a été
critiqué lors de la consultation: selon la tradition neuchâteloise, le partage
des compétences entre le canton et les communes ne relève pas de la
Constitution, mais de la législation cantonale ordinaire 171 .
Article 90 – Nombre et
territoire
Cet article
reprend le droit actuel. Voir l'article 2, précité, ainsi que l'article 5,
alinéa 1, de la loi sur les communes.
Article 91 – Garantie de
l'existence des communes
On parle
volontiers de la garantie de l'existence des communes, mais sans préciser que
sa portée dépend en général du législateur ordinaire. La commission propose –
et c'est une innovation – de lui
donner désormais sa pleine signification
constitutionnelle, c'est-à-dire une force supérieure à celle de la loi. La
fusion et la division de communes, ainsi que la cession de territoire (qu'on
distinguera d'une simple rectification de limites), sont soumises au consentement de toutes les communes touchées
172 .
La faculté que
l'actuelle Constitution accorde au législateur de fusionner des communes contre
leur gré "si le besoin l'exige" (art. 65, al. 2, Cst. NE) est donc
supprimée.
La législation sur
les communes (ci-après, art. 95, al. 3) aura soin de prévoir que le
consentement de la commune sera donné sous la forme d'un acte sujet à
référendum.
Sous l'importante
réserve du consentement des communes, le projet attend de l'Etat (des autorités
cantonales) qu'il encourage les fusions de communes. Cet encouragement peut
prendre la forme de services techniques ou d'aides financières 173 .
Article 92 – Collaboration
intercommunale
L'Etat (les
autorités cantonales) encourage la collaboration intercommunale. La forme la
plus développée de collaboration est le syndicat intercommunal, qui est une
collectivité publique à compétences spéciales fondée sur un contrat (art. 64,
al. 2 in initio, Cst. NE; art. 66 à
84 de la loi sur les communes).
A la différence de
ce qui est proposé pour les fusions (voir ci-devant l'art. 91, al. 2, du
projet), l'encouragement de l'Etat peut aller ici jusqu'à l'obligation. Le deuxième alinéa donne
notamment au législateur une base constitutionnelle qui lui permet d'imposer la création de syndicats
intercommunaux, comme le fait d'ailleurs déjà le droit actuel (art. 64, al. 2 in fine, Cst. NE; art. 66, al. 3, de la
loi sur les communes).
A noter toutefois
que, lors de la consultation, l'obligation de créer des syndicats
intercommunaux ou d'y adhérer a rencontré l'opposition d'un certain nombre de
communes.
L'alinéa 3
rappelle au législateur, ainsi qu'aux organes compétents des syndicats
intercommunaux, que l'organisation de ces syndicats, de même que toute autre
forme de collaboration, doivent laisser une part importante au suffrage
universel, à l'élection populaire et aux instruments de la démocratie directe.
En un mot, la collaboration intercommunale ne doit pas devenir le domaine
réservé des exécutifs communaux.
Article 93 – Pouvoir fiscal
et péréquation financière intercommunale
Les communes ont
leurs propres ressources fiscales et ne se bornent pas à émarger au budget de
l'Etat. Mais les impôts et les autres redevances qu'elles perçoivent doivent
être fondés sur une loi cantonale,
directement ou par l'effet d'une délégation législative.
Les ressources
financières des différentes communes étant par nature inégales, le projet, pour
atténuer cette inégalité, donne au
législateur le mandat d'établir une
péréquation financière intercommunale.
Article 94 – Garantie de
l'autonomie des communes
L'autonomie
communale est garantie par le droit cantonal; mais elle est protégée – dans la
mesure où le droit cantonal la garantit – par la faculté que le droit fédéral offre aux communes de recourir
auprès du Tribunal fédéral quand elles s'estiment lésées 174 .
Il ne faut
toutefois pas se faire d'illusions. L'autonomie communale n'a de portée que
celle que lui laisse la législation cantonale.
La commune peut bien recourir contre un acte du Conseil d'Etat qui rétrécirait
son autonomie au-delà de ce que prévoit la législation 175 . Mais un recours contre la loi elle-même,
pour le motif qu'elle limite à l'excès le champ d'action des communes, n'aurait
guère de chance de succès.
Article 95 – Organisation
La Constitution
actuelle fait, depuis 1965, une obligation à toutes les communes du canton d'avoir une autorité législative, qui
est le conseil général, et une autorité exécutive, qui est le conseil communal
(art. 66, al. 1, chiffre 2, Cst. NE). La commission s'en est tenue sans
discussion à cette règle.
En revanche,
traitant du mode de désignation de l'autorité exécutive, elle s'est divisée en
deux groupes entre lesquels elle n'a pas pu trancher.
Un premier groupe
demande que le conseil communal soit
désormais élu par le peuple de la commune et qu'il le soit (sauf
d'éventuelles exceptions pour les petites communes) selon le système de la
représentation proportionnelle, comme le conseil général. Il propose, en
d'autres termes, de rompre avec la règle
actuelle, propre au canton de Neuchâtel et donc unique en Suisse, qui fait élire l'exécutif communal par le
législatif (art. 66, al. 1, chiffre 2, Cst. NE) 176 , et d'assurer ainsi aux membres du conseil communal le supplément de
légitimité politique qu'une élection populaire ne manquerait pas de leur
donner.
L'autre groupe,
sans nier les vertus du suffrage universel, s'est montré plus sensible aux
avantages que présente la règle actuelle: notamment, la quasi-certitude que les
deux autorités communales ont la même tendance politique, puisque l'une procède
de l'autre; et aussi, dans les petites communes, où les candidats potentiels ne
sont pas nombreux, la possibilité d'attirer au conseil communal des personnes
qui sont aptes et disposées au service public, mais qui ne souhaitent pas se
livrer aux hasards d'une élection populaire. Sans toutefois réclamer le
maintien du statu quo, ce groupe propose de laisser aux communes le soin de choisir
elles-mêmes entre l'élection par le conseil général et l'élection par le
peuple. Le choix se ferait dans la forme démocratique du règlement de commune,
sujet lui-même à référendum.
Quant au corps
électoral ainsi qu'aux instruments de la démocratie directe, tout ce qui les
concerne est, comme aujourd'hui, renvoyé à la loi (al. 3). C'est notamment dans
la loi que continuera de figurer le droit de vote des étrangers établis; voir
le commentaire de l'article 37 in fine.
Article 96 – Surveillance de
l'Etat
Alinéa 1
L'autorité de
surveillance des communes est le Conseil d'Etat (art. 53 et 67 Cst. NE; art. 71
du projet).
Alinéa 2
En principe, la
surveillance de l'Etat se limite à un contrôle de la constitutionnalité et de
la légalité des activités (ou de l'inaction) des autorités communales. A noter
que la légalité comprend également les exigences élémentaires de
l'"intérêt général" (voir les art. 8 et 9 de la loi sur les
communes). Ce qui montre, une fois de plus, que la frontière entre le juridique
et le politique n'est pas toujours facile à marquer. La loi peut même, dans des
domaines déterminés, étendre
expressément le contrôle à l'opportunité politique.
Alinéa 3
La commission
s'est convaincue, lors de la consultation, qu'il était utile de reprendre ici
la règle actuelle sur le pouvoir de substitution de l'Etat (art. 67, al. 5 in initio, Cst. NE).
168 Précédemment, article 113, alinéa 3, et article 114 bis,
alinéa 3, anc. Cst. féd. La proposition du Conseil fédéral de lever la clause
d'immunité (mais à l'égard du seul Tribunal fédéral) n'a finalement pas obtenu
l'approbation de l'Assemblée fédérale. Voir le projet du Conseil fédéral du 20
novembre 1996, F.F. 1997 I 540-543, 652, et l'arrêté constitutionnel fédéral
voté par l'Assemblée fédérale le 8 octobre 1999, F.F. 1999 7831, et
prochainement soumis à référendum (12 mars 2000).
169 La Constitution bernoise ne vise non plus expressément
que les autorités judiciaires; voir
l'article 66, alinéa 3, Cst. BE. Cf. aussi l'amorce de discussion dans A.T.F.
104 Ia 79, 82-83, S., du 8 février 1978.
170 Sur le niveau supplémentaire, de nature essentiellement
contractuelle, des syndicats intercommunaux, voir ad article 92, alinéa 1, du
projet.
171 A la différence de ce qui se fait dans les Etats
fédéraux, où le partage relève normalement de la Constitution. Voir, par
exemple, l'article 3 et les articles 54 et ss de la Constitution fédérale
suisse.
172 La Constitution bernoise contient une disposition
semblable pour les suppressions de communes, c'est-à-dire sans doute pour les
fusions; mais apparemment pas pour les cessions de territoire. Voir l'article
108, alinéas 2 et 3, Cst. BE.
173 Voir l'article 112 de la Constitution du Jura, ainsi que
les articles 11 à 13 d'un décret jurassien sur la fusion de petites communes,
du 6 décembre 1978. Mais une information des autorités jurassiennes du mois de
janvier 1998 signalait qu'aucun cas pratique n'avait encore été recensé depuis
vingt ans. L'instinct de conservation des communes ne doit pas être
sous-estimé.
174 Voir maintenant l'article 50, alinéa 1, et l'article
189, alinéa 1, lettre b, de la
Constitution fédérale.
175 Par exemple, le Conseil d'Etat refuserait d'approuver un
règlement communal en se fondant sur une interprétation erronée de la l
égislation fédérale ou cantonale.
176 On se rappellera toutefois ici que, dans plusieurs
cantons, les communes petites et même moyennes n'ont pas de parlement, mais
seulement l'assemblée périodique des électrices et des électeurs: la
municipalité (le gouvernement) est donc la seule autorité politique issue de
l'élection.
Jérôme Cachin / 14 mars 2000